乡镇有限自治法律论文

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自建国以来，我国的农村基层政权的设置历经多次变化，在1954年9月通过的我国第一部宪法中，规定了中国农村的基层政权为乡、民族乡、镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。但不久后由于实行制度，再加之十年动乱,因此在1958年以后的20多年间乡镇政权体制一度被取消，由“政社合一”的体制所代替。历史轮回，1982年所修订的宪法又重新确立乡镇作为中国农村基层政权的地位。自上世纪80年代至今,随着我国由计划经济向市场经济体制的转变以及农村民主法制的发展，乡镇政权组织弊端不断暴露出来，时至今日，已严重阻碍了农村社会经济的发展和我国基层民主法制的进程，亟需改进。

一，当前乡镇政权的弊端及评析：

当前乡镇政权的弊端归结起来，可以说有内外两大方面：

(一)内部结构存在弊端：

首先，党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。

其次，乡镇机构臃肿，人浮于事，财政赤字严重。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍①。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。

再者，乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。

(二)外部关系不协调：

这首先表现在乡(镇)村关系紧张。自我国农村实行村民自治制度后,乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,普遍仍然通过干预村委会职权范围的事务，实现对村庄的行政主控来予以实现。因此，两者关系普遍比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。

其次，县乡关系不畅、“条块分割”严重。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。

乡镇政权上述问题的产生主要有两大原因，一是当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。二是压力型体制①的作用。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果②。

二，乡镇体制改革的主要方案及评析

(一)针对上述乡镇政权的现存问题，理论界提出了以下三种主要的改革方案：

(1)强化乡镇体制。观点是要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真正成为一级实体政府。

其依据主要是：在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织发展当地经济。

(2)改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。

持这种观点的学者认为产生乡镇政权面临困境的主要原因是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。

(3)乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体,它们两者成为平等的主体。与之相关,实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。

主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇政权基层政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治,减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境,这样可以理顺乡镇与国家，以及与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是未来民主政治发展的方向。

(二)对上述方案的评析

强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。有学者从历史的角度认为,在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织,在现今更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局④。

对于第二种观点，笔者认为“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”,治标不治本,忽视城乡社会的严重分化①。

乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但笔者认为此种改革方式改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。

三、笔者对乡镇改革的路径选择

通过对上述三种观点评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在参考黄宗智提出的国家与社会间的“第三领域”的分析范式②，借鉴西方地方自治制度以及结合当前中国具体国情的基础上，笔者认为当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。

何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的宪政体制下,推进基层政治民主进程，采用法律分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构;另外，采用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。

乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义地方自治：国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇有限度地掌握当地的人、财、事权。

在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区分，这两者的性质截然不同。前者是在不改变现有宪政模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体;后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。

四、制度设计

(一)法律分权制

要推行乡镇的有限自治制度，首先就必须从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，否则则又难免又陷入控制依赖关系，因此必须在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。接着的一个重要问题就是必须解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么?如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规?还有如何实现权利救济?

笔者认为有学者所主张的法律分权制④是解决上述问题的最佳途径，法律分权制在乡镇一级的应用即是通过制定法律把乡镇的公共事务分成三类，一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家执行;第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自身发展的问题交由乡镇自己处理;第三类是国家与乡镇地方共有事务。如果乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制实施之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。

(二)乡镇人大的改革

乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的关键环节。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。

(三)乡镇长直选

人事权是实现自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治制度的重要环节。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。目前实行的政务公开、村委会的“海选”、干部制度改革以及公民权利意识的提高都为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。

笔者认为，乡镇有限自治制度下的乡镇长选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性;而且乡镇长最终由乡镇人大选举产生又遵循了我国《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。

(四)党委的民主化改革及领导方式的转变

由于中国共产党作为执政党的特殊地位，党委在乡镇有限自治制度的实际实施上，起了相当大的作用。为保证新制度的推行，必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。

笔者认为在当前可以通过实行乡镇党委书记在党员中的直选，推进党内的民主以及党委领导方式的转变①，推进执政党法法制化以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。

(五)民主合作制②

本文所提的民主合作制是构建在乡镇有限自治制度之下，其核心内容包括民主听证制度和民主议事制度。此制度有利于理顺乡镇政权与县级政权、村级组织及民众关系。

首先，对于乡镇与县级政权的关系，上文在法律分权制已讲到，双方的职责范围由法律规定。但要实现国家和乡村社会的良性互动，两者仍应建立良好的沟通合作渠道。最重要的莫过于建立制度化的民主听证会，规定县级政权在作重大决策时以及在行使分权制所规定的第三类事务(国家与乡镇地方共有事务)涉及到所辖乡镇的重大利益时，应该召开民主听证会听取乡镇政权的意见③。

其次，乡镇与村委会及民众的关系，目前浙江温岭市实行的“民主恳谈会”①，是一个很好的借鉴模式，笔者认为应规定：一是凡乡镇做出的有关本乡镇的重大事宜，如修路、建学校、建市场等重大事情均应召开民主听证会，听取民众意见，再提交乡镇人大表决;二是各村应实行村级民主议事机制，将本村的重大事情交由本村村民会议产生的民主议事会决定，此举将有利于落实村民自治制度，另外也有利于解决当前农村普便存在的“两委矛盾”。

五、乡镇有限自治的实施依据及意义：

(一)从历史的角度而言，古代的乡村社会就存在行政与自治两种权力体系，乡镇组织始终都不是纯粹的官方机构或民间组织。从王安石变法至清代，在县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立了乡村政治②。这种皇权与绅权结合的“亦官亦民”制度，笔者认为具备某些在国家权力有限干涉下的自治的特征。因此实行乡镇有限自治具有某种历史的传承性。

(二)从现实的角度出发，乡镇的有限自治模式是在现有宪政模式下对现存乡镇政权运行制度所做的局部改良，对现有的政治法律体制冲击不大，因此阻力较小易于实行;同时目前已运行的村民自治制度也为乡镇有限自治的推行作了铺垫。

(三)乡镇有限自治模式是针对上述乡镇现有弊端而对症下药，能够有力解决不顺畅的政权组织结构，消除压力型体制、乡村关系不畅等弊端对乡村社会发展的阻碍。

(四)实行乡镇有限自治有利于提高农民的自治意识和法律意识，推动我国社会的民主政治建设进程和依法治国方略的实施;而且符合了现代乡村的发展方向，为最终向自治社会转变提供了基础。

(五)乡镇有限自治模式将是一个中央与地方分权的一个实验模式，它的实施为我国中央与地方关系问题的解决探寻一个新的模式，推进地方分权的发展。

注释：

①“据专家估计：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右”，参见章青松：“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，《中国改革报》，2001.6.19

①所谓“压力型体制”,指的是一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标,该级政治组织把这些任务和指标,层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制,所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。引自荣敬本等著《新密市县乡两级人民代表大会制度运作机制的调查研究报告》载《经济社会体制比较》1997年第4期83页。

②杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

③徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》载《江苏社会科学》，2002年第2期

④吴理财：《乡政新论》载《开放时代》，2002年第5期

①杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

②参见吴理财在《乡政新论》中对黄宗智的“第三领域”的理解为：第三领域是国家与社会共同作用并且双方都参与其间的一个中间地带的特殊领域

③高秉雄,李广平：“论地方自治”《山东科技大学学报(社会科学版)》2003年6月第5卷第2期

④所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围;在内容上要扩大地方的自主权，同时加强国家对地方的控制;在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。参见应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》第220--221页，法律出版社

①也即中国共产党作为执政党要实现对乡镇的领导，应尊重人大的职能，不得直接做出任何决定和命令来实现其意志，而应通过在人大大表达会中的党员的先锋模范作用、通过政治思想工作，使党的各方面的政策和主张上身为国家意志，由人大通过正式决议的方式实现。

②“民主合作制是一种地方政府对上负责和对下相结合的体制。基本特征是政府将受到人民的民主监督，人民的事由人民自己来办，地方的事由各地人民来办，以实现政府和人民的合作及中央和地方的合作”。参见荣敬本等著《从压力型体制向民主合作体制的转变---县乡政治体制改革》中央编译出版社第83页

③为了确保听证程序不走过场，必须用法律手段予以规范，同时确立案卷排他原则。所谓案卷排他性原则,是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据,不能在案卷以外,以当事人所未知悉和未论证的事实作为根据。参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,493页。刚实行的《行政许可法》第48条第2款规定“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”，这意味着我国在听证程序中确立了案卷排他性原则

①“民主恳谈会”是由镇、村组织主持的,由广大群众或相关代表人员参加的,领导和群众之间的民主议事活动和沟通交流活动。其实质是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。参见李锦鹏《建立民主恳谈和民主决策的新机制》载《浙江社会科学》2003年第1期

②于建嵘：《乡村自治：皇权、族权和绅权的联结---清末乡村社会政治特征的诠释》载“中国选举与治理网”

〈参考资料〉

1应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》----北京：法律出版社2002.9

2蔡定剑主编《中国选举状况的报告》---北京：法律出版社2002.9

3王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版

4杨君《乡镇政府的再造设想》引自《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

5徐勇《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，载《江苏社会科学》2002年第2期

6吴理财《乡政新论》，载《开放时代》，2002年第5期

7张文山《论自治权的法理基础》，载《西南民族学院.哲学社会科学版》2002年7月

8徐勇《变乡级政府为派出机构》载《决策咨询》2003年第5期

9于建嵘：《岳村政治-----转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年

10荣敬本等著《从压力型体制向民主合作体制的转变---县乡政治体制改革中央编译出版社

11李锦鹏《建立民主恳谈和民主决策的新机制》载《浙江社会科学》200