工伤保险基金先行支付制度存在的问题
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摘要：2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》第四十一条、第四十二条确立了工伤保险基金先行支付制度，旨在使工伤劳动者的工伤保险待遇及医疗费用得到及时、有效的支付。《社会保险基金先行支付暂行办法》，对工伤保险基金先行支付制度进行了细化和完善，但由于《暂行办法》条文本身存在缺陷，包括社会保险经办机构的法律地位定位不清、救济途径仍显不足、申请主体代表对象存疑、工伤“事故”定位存疑等多方面的问题，导致施行先行支付制度面临工伤救助难及时、基金安全存隐患等诸多现实挑战。正所谓“参天之木，必有其根。怀山之水，必有其源”，本文通过分析工伤保险基金先行支付制度所存问题，以期促进该制度完善，从而更好保障工伤劳动者的合法权益。
关键词：工伤保险基金；先行支付；问题
一、工伤保险基金先行支付制度的内涵及所含要素
工伤保险基金先行支付制度这一概念首次出现于2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下称《社会保险法》），其直接渊源为《社会保险法》第四十一条和第四十二条。为了规范社会保险基金先行支付管理，人力资源和社会保障部于2011年6月29日通过了《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下称《暂行办法》），对工伤保险基金先行支付制度进行了细化和完善。然而，无论是《社会保险法》还是《暂行办法》均未对先行支付这一概念做出具体解释和说明，不利于对工伤保险基金先行支付制度进行充分探析。
因此，笔者认为有必要厘清工伤保险基金先行支付制度的内涵及其所含要素。根据《社会保险法》和《暂行办法》的规定可知，工伤保险基金先行支付制度的出台，其目的是为了更好的保障工伤职工的合法权益。一旦出现职工身负工伤而用人单位或第三人（或无法确定第三人）应付且未付工伤保险待遇时，通过工伤职工及其近亲属的申请，社会保险经办机构即应从工伤保险基金中对其先行支付，且《社会保险法》和《暂行办法》规定了社会保险经办机构对应支付而未支付者拥有追偿权。显然，社会保险经办机构为工伤保险基金先行支付的支付方和追索方，工伤职工或其近亲属为工伤保险基金先行支付的申请方，未依法缴纳工伤保险费的用人单位或对职工造成工伤的第三人为支付工伤保险待遇的主要义务方和被追索方。因此，工伤保险基金先行支付实属于垫付性支付，且包含相应的追偿关系。根据笔者上文针对该制度的内涵分析可知，其基本要素主要包含以下几项：
1.先行支付的申请主体为工伤职工或其近亲属；
2.先行支付的支付主体为社会保险经办机构；
3.先行支付的支付前提为未依法缴纳保险费的用人单位或对职工造成工伤的第三人应支付而未支付；
4.申请先行支付的职工已被认定为工伤；
5.社会保险经办机构在先行支付后有权向应支付而未支付者追偿。
距《暂行办法》出台已4年有余，本被社会各界寄予厚望，应充分发挥其保障工伤职工合法权益的工伤保险基金先行支付制度却在实施过程中遭遇“落地不畅”的窘境，甚至被称作“僵尸条文”。2012年的“袁群彦诉乌鲁木齐市社保局案”和2013年的“王栋梁诉忠县医保局案”无疑是近年各地“工伤先行支付第一案”的缩影，反映了该制度“落地难”的困境。笔者认为，该困境的出现乃多方缘由共同造成：《暂行办法》条文本身存在缺陷以及因条文不完备而导致制度的实务操作面临诸多挑战，为工伤保险基金先行支付制度存在问题的主要原因。
（一）《暂行办法》条文本身存在缺陷
1.社会保险经办机构的法律地位定位不清《暂行办法》第十二条、第十三条规定了社会保险经办机构在按规定先行支付了工伤医疗费用后，社会保险经办机构有权向第三人或用人单位追偿。第三人逾期不偿还的，社会保险经办机构应当依法向人民法院提起诉讼。用人单位未按时足额偿还且未提供担保的，社会保险经办机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当偿还数额的财产，以拍卖所得偿还所欠数额[社会保险基金先行支付暂行办法[J].中华人民共和国国务院公报2012年07期.]。由条文内容可知，这两项条款实则体现了社会保险经办机构的民事主体地位。然而，根据《暂行办法》第十七条的规定，社会保险经办机构作为被申请行政复议或被提起行政诉讼的对象却显示出其行政主体地位。如此转变法律地位，对于工伤保险基金先行支付制度的顺利实施实为不利。
2.救济途径仍显不足《暂行办法》在保障了社会保险经办机构追偿制度的同时，通过第十七条针对用人单位对社会保险经办机构作出先行支付的追偿决定不服或者对社会保险行政部门作出的划拨决定不服，以及个人或者其近亲属对社会保险经办机构作出不予先行支付的决定不服或者对先行支付的数额不服等情况给予了救济途径，即规定其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。然而，对于因第三人侵权造成的职工工伤，社会保险经办机构按规定先行支付继而追偿时，《暂行办法》并未针对第三人不服社会保险经办机构作出的先行支付追偿决定设置相应的救济途径。且对于用人单位不服社会保险经办机构作出先行支付的决定这类情况，《暂行办法》也并未作出相应救济规定。
3.申请主体代表对象存疑由《暂行办法》第六条可知，工伤保险基金先行支付的申请人为职工或者其近亲属。《社会保险法》规定的“参保”对象和《工伤保险条例》第一条所规定的保障对象也均为“职工”。然而我国《劳动法》、《劳动合同法》的第一条均指出立法目的是为保护劳动者的合法权益，有关工伤保险规定中所指向的也为“劳动者”。笔者认为，“职工”与“劳动者”所代表的对象是否属于同一范围这一问题若不解决势必将给工伤保险基金先行支付的实务操作带来困扰，也不利于维护法律的权威性、严肃性。
4.工伤“事故”定位存疑《社会保险法》第四十一条指出，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。由此条款可知，职工发生工伤事故是用人单位支付工伤保险待遇的前提。众所周知，事故多指无法预估、出乎人们意料的事件，强调其突发性。然而对于职业病这种非突发性的慢性病而言[廖晨歌.关于我国农民工职业病维权困境的思考——从“开胸验肺”事件谈起[J].南京医科大学学报,2009.]，能否归于《暂行办法》中的“事故”范围则有待讨论。根据《工伤保险条例》第一条可知，其将遭受事故伤害或患职业病的职工均纳入法律保障范围，这是否表明职业病与工伤事故在法律概念上乃并列关系？倘若工伤事故与职业病并非包含关系，那么职业病患者一旦病发，其合法权益该如何保障？与受工伤事故伤害的职工相比又是否显失公平？
（二）实务操作面临诸多挑战
1.工伤救助难及时根据笔者上文对先行支付制度所含要素分析可知，职工被认定为工伤乃申请工伤保险基金先行支付的前置条件。而《工伤保险条例》第十八条第二款指出，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料[牛春霞.我国失地农民社会保障问题研究[D].北京:首都经济贸易大学,2009.]。可见，确认受伤劳动者与用人单位之间的劳动关系乃认定工伤的前提。可现实生活中存在大量非法用工的情形，用人单位根本不会与劳动者明确其劳动关系，一旦出事，为得到工伤保险待遇，劳动者只能走法律救济途径以确认其劳动关系。而劳动争议处理通常要经过“一调、一裁、两审”，倘若对裁判结果不服还需进行行政诉讼或行政复议。且不论工伤认定程序的冗长与复杂，单就劳动关系确认这一项而言，一套程序走下来，就需耗费劳动者大量的时间、精力，更何况工伤医疗费用的支出具有紧迫性，程序耗时将很可能贻误受伤职工的最佳治疗时间，那么又何谈实现及时有效保障工伤职工合法权益这一立法目的？
2.基金安全存隐患当前，我国工伤保险基金运营遵循“以支定收，收支平衡”的原则，实行现收现付制[杨程.工伤保险基金先行支付法律制度研究[D].辽宁:辽宁大学,2014.]。此种运营模式下，基金收入主要来源于根据往年数据估算出的工伤保险基金未来年度缴费率所征的费用，主要包括用人单位缴纳的工伤保险费、利息收入、滞纳金、罚款等[徐智华、邓娜.论工伤保险基金先行支付制度的缺陷与完善[J].湖北社会科学,2015.]。根据以支定收的原则，工伤保险基金年末基本收支相抵，“一般不预留大量资金。”[张荣芳.社会保险法学[M].武汉:武汉大学出版社,2012.]《中国人力资源和社会保障事业统计公报》的统计数据显示，我国2011年至2014年工伤保险基金收入分别为466亿元、527亿元、615亿元和695亿元，支出分别为286亿元、406亿元、482亿元和560亿元。
由数据可知，虽工伤保险基金收入呈稳步上升趋势，收支大约相抵且略有结余，但收入与支出比却几近逐年下降。这说明自2011年实行工伤保险基金先行支付制度后，基金收入与支出已逐渐呈平衡之态，但未依法缴纳工伤保险费的用人单位仍大量存在，这就极易使工伤保险基金支出大于收入，使工伤保险基金面临安全隐患。另一方面，虽《社会保险法》和《暂行办法》均规定了社会保险经办机构对应支付而未支付者拥有追偿权，但《社会保险法》对此仅进行了概括性规定，且从《暂行办法》第十二条、第十三条来看，《暂行办法》对社会保险经办机构的追偿也仅规定了向第三人提起诉讼、责令用人单位偿还等缺乏切实强制力的方式，显然不利于工伤保险基金利益的返还。而在实际案例中，无论是2012年的“袁群彦诉乌鲁木齐市社保局案”还是2013年的“王栋梁诉忠县医保局案”，两地社会保险经办机构拒绝予以先行支付的抗辩理由均包括原告所属公司已无财产可执行，若工伤保险基金先行支付，社会保险经办机构必将面临无法追偿的困境。由于追偿成功率低、难度大、风险高，经办机构一旦开了先行支付的先河，长此以往，工伤保险基金收不抵支将是必然，这确实也给经办人员出了一道难题。
综上，在工伤保险基金追偿机制不健全，基金利益索回难度大，同时基金支出费用逐年增加的情况下，两者共同造成了工伤保险基金安全隐患问题。倘若不对此加以解决，势必影响工伤保险基金先行支付制度的正常运行，不利于保障工伤职工的合法权益。
三、结语
工伤保险基金先行支付制度自《社会保险法》出台便备受瞩目，《社会保险基金先行支付暂行办法》的细化和完善更是让社会各界对该制度寄予厚望。笔者认为，一是该制度在逻辑上包含支付和追偿两部分，这“一去一回”体现了社会保险基金制度上的突破；二是工伤劳动者是社会中的弱势群体，工伤保险基金先行支付制度的确立无疑将为其及时得到医疗救助带来福音。然而，先行支付乃初次立法，法律条文本身仍存在诸多缺陷，导致该制度面临推行缓慢，实施遭遇“落地难”等困境。笔者通过查阅相关资料、数据、案例以对工伤保险基金先行支付制度所存问题进行分析，希望能有助于该制度的进一步完善，真正实现《社会保险法》对工伤劳动者倾斜保护的初衷。
注释
①社会保险基金先行支付暂行办法[J].中华人民共和国国务院公报2012年07期.
②廖晨歌.关于我国农民工职业病维权困境的思考——从“开胸验肺”事件谈起[J].南京医科大学学报,2009.
③牛春霞.我国失地农民社会保障问题研究[D].北京:首都经济贸易大学,2009.
④杨程.工伤保险基金先行支付法律制度研究[D].辽宁:辽宁大学,2014.
⑤徐智华、邓娜.论工伤保险基金先行支付制度的缺陷与完善[J].湖北社会科学,2015.
⑥张荣芳.社会保险法学[M].武汉:武汉大学出版社,2012.(作者单位：中南大学
作者：吴青
