补充工伤保险理论与实践浅析

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自2004年《工伤保险条例》实施以来，我国工伤保险制度逐渐成熟，覆盖人群不断扩大，工伤保险待遇水平稳步提升。近年来，为了进一步提高工伤补偿标准，减轻用人单位的工伤负担，国内一些地方开始探索建立补充工伤保险制度。补充工伤保险制度在实际运行过程中取得了一定成效，但也存在一些问题，值得研究和探讨。

一、补充工伤保险理论分析

补充工伤保险的内涵。补充工伤保险一般是指在工伤保险基本保障的基础上，由用人单位或社保经办机构向商业保险公司投保的与职业伤害相关的保险，其目的是为了进一步减轻用人单位的工伤风险，提高对劳动者的保障水平。与其他社会保险项目不同，除了提高劳动者保障水平以外，补充工伤保险还可以在保障对象和保障情形上有更多选择。在保障对象上，补充工伤保险既可以补偿用人单位，也可以补偿工伤职工。在保障情形上，补充工伤保险可以保持与工伤保险同样的保障情形，即按照目前《工伤保险条例》规定的7种工伤认定情形和3种视同工伤认定情形，在同样的保障情形下，补充工伤保险的作用是进一步加大保障力度。此外，补充工伤保险也可以额外增加其他保障情形，以减少工伤认定上的纠纷。比如，补充工伤保险可以覆盖上下班途中的单方交通事故或者超过48小时的突发疾病死亡。待条件成熟后，可以将目前工伤认定争议较大的情形纳入补充工伤保险保障范围，并且形成合适的待遇差。补充工伤保险的功能定位。作为多层次工伤保障体系的重要组成部分，工伤保险和补充工伤保险应合理界定关系，充分发挥各自作用。从功能来看，工伤保险制度是保基本，是社会保险制度，具有强制性、普惠性，所有法定覆盖人群均应纳入参保范围。补充工伤保险是补充保障，更多的是商业行为，应遵循自愿公平原则，由参保人员自行决定是否参加。工伤保险是基础，补充工伤保险是在工伤保险基础上的补充。发展补充工伤保险，首先要夯实工伤保险基础。只有工伤保险制度本身不断完善成熟，建立在工伤保险基础之上的补充工伤保险才能健康发展，否则工伤保险制度有重大调整，就势必影响补充工伤保险发展。同时，补充工伤保险应是在工伤保险制度全覆盖基础上的发展，否则会造成参保人员和未参保人员之间更大的不公平。

二、各地补充工伤保险的实践

根据不完全统计，目前全国至少有10个省30多个城市自行开展了补充工伤保险的试点工作。多个省份在省级工伤保险实施办法中，明确提出鼓励用人单位参加补充工伤保险或鼓励省内各地进行补充工伤保险试点探索。各地补充工伤保险制度内容有相似之处，但也存在一些差异。参保对象。所有自行试点城市均规定，补充工伤保险的参保基础是已经参加法定工伤保险制度，明确其定位是对工伤保险基本制度的补充。筹资来源。主要分为两种情况：一种是用人单位自愿参保，由用人单位缴费向商业保险公司投保，个人不缴费，多数城市是这种情况，其中部分城市下调了工伤保险基准费率，下调部分可以由用人单位参加补充工伤保险。另一种是用人单位和个人均不缴费，由工伤保险基金向商业保险公司投保，在用人单位已经参加工伤保险制度的情况下，无需再办理补充工伤保险参保手续。筹资水平。各地补充工伤保险的筹资水平分为定额和定费率两种情况。比如，大连市采取定额办法：一类行业、二类行业用人单位每人每月缴费7元；三类行业、四类行业、五类行业用人单位每人每月缴费9元；六类行业、七类行业、八类行业用人单位每人每月缴费11元。有些城市采取按费率缴纳。吉安市一、二类行业按照吉安市上年度在岗职工年平均工资的0.07%缴纳，三、四、五、六类行业按照吉安市上年度在岗职工年平均工资的0.1%缴纳，七、八类行业按照吉安市上年度在岗职工年平均工资的0.13%缴纳。保障情形。补充工伤保险是在工伤保险基础上额外增加保障水平，因此多数城市补充工伤保险与工伤保险的保障情形是一致的，即经过工伤认定和劳动能力鉴定后，被保险人首先享受工伤保险的待遇，然后再根据事先规定标准享受补充工伤保险的待遇。但也有些城市不是所有的工伤情形均纳入保障范围，而是排除掉了上下班交通事故和视同工伤的情形。保障项目。从待遇期限来看，补充工伤保险待遇项目都是一次性支出，没有长期待遇。各地补充工伤保险的受益对象和筹资来源有较大关系。如果筹资来源是工伤保险基金，则补充工伤保险的受益对象是用人单位和工伤职工，按照《工伤保险条例》的有关规定，增加相应的待遇水平或减轻用人单位相应的支付责任。比如，厦门市补充工伤保险涵盖三项待遇，其中一次性工亡补助金和生活完全不能自理的护理费，直接支付给工伤职工或其家属，一次性就业补助金按照支付水平的50%对用人单位进行补助。如果筹资来源是由用人单位缴费，则受益对象往往是用人单位。用人单位再根据自身责任，向工伤职工支付相应的待遇。经办和基金管理方式。所有试点城市的补充工伤保险均由商业保险公司经办。部分城市商业保险公司经办补充工伤保险的同时，需要配合工伤管理部门做好事故查勘、医疗监管、工伤预防等工作。在基金管理模式上主要形成了两种类型：风险保障模式。人社部门主导制度设计，由商业保险公司收取保费，承担赔付责任，自负盈亏，完全采取商业运作的方式。社会保险经办机构可以根据经济发展水平和补充工伤保险运行情况，对筹资标准、待遇水平提出调整意见，政府部门同意后进行相应调整。多数地方采取的是这种模式。基金管理模式。人社部门建立专门的补充工伤保险基金，交由商业保险公司管理，对盈余和亏损进行控制，盈余过多将返还部分给补充工伤保险基金，亏损过多将双方按约定方式共同承担。

三、现行补充工伤保险存在的主要问题

发展空间相对有限。我国工伤保险总体保障水平已经较高，较好地保障了工伤职工权益，维护了社会和谐稳定。但工伤保险待遇方面仍存在一些结构问题，突出表现在两个方面。一是从待遇责任来看，工伤责任由工伤保险基金和用人单位共同承担。用人单位除了承担缴费责任外，还要承担工伤发生后的经济责任。比如，停工留薪期内的工资福利及陪护，由用人单位承担。对于5-6级伤残职工难以安排工作的，用人单位要负责发放伤残津贴。5-10级伤残职工解除劳动关系的，用人单位需要支付一次性就业补助金。二是从待遇结构来看，我国一次性伤残补助金、一次性医疗补助金、一次性工亡补助金三个项目待遇支出占我国工伤保险基金支出比重过大，挤占了其他待遇项目提升空间。尤其是生活护理费按照三个不同等级支付，标准分别是统筹地区上年度职工月平均工资的50%、40%和30%，在护理人工成本不断上升的情况下，工伤职工生活护理费偏低，给工伤职工及其家属造成沉重负担。上述工伤保险待遇问题的存在，正是不少地方开展补充工伤保险制度试点的重要原因。但上述问题均可以在工伤保险制度内部得到解决。若工伤保险待遇结构得到优化，现行补充工伤保险发展空间就会受到限制。与工伤保险制度目标存在一定冲突。我国已经初步建立工伤预防、待遇补偿和工伤康复“三位一体”的工伤保险制度体系，但三者发展并不均衡，尤其是工伤预防和工伤康复起步较晚，成为制度的薄弱环节。目前，工伤预防主要通过经济手段促使用人单位来实施。发生工伤事故后，用人单位的经济责任相对较重，既有助于用人单位如实申报，也有助于促使用人单位做好工伤预防。如果通过政府主导方式建立补充工伤保险，将这部分责任转嫁给补充工伤保险，在没有其他配套措施的情况下，有可能导致用人单位在工伤预防上的懈怠。保障范围不甚合理。目前多数地方补充工伤保险的保障情形与工伤保险重合，容易进一步激化矛盾。尤其是上下班交通事故和48小时内突发疾病死亡等认定情形争议较大，易引发行政复议和行政诉讼，特别是工亡待遇增长较快，能否认定为工亡存在着巨大的利益落差，因此补充工伤保险与工伤保险保障情形重合，并非合理做法，未充分发挥出补充工伤保险“补充”的作用，需要加以改进。

四、促进补充工伤保险合理发展的政策建议

构建多层次工伤保险是贯彻落实党的五中全会精神、构建多层次社会保障体系的具体体现。建设完善的多层次工伤保障体系，可以增强广大劳动者的获得感、安全感和幸福感，是落实以人民为中心发展思想的必然要求。促进补充工伤保险合理发展总体思路：一是做好基础保障，实现“雪中送炭”。进一步加大工伤保险参保扩面工作力度，实现应保尽保。优化待遇结构，争取在制度内部解决待遇水平问题。二是合理发展补充工伤保险，实现“锦上添花”。明确补充工伤保险发展方向，做好与工伤保险制度的互补作用。三是加强工伤保险与商业保险机构在经办管理服务、信息化管理等方面的合作。夯实工伤保险基本面。扩大工伤保险覆盖面既是增进民生福祉的重要前提，更是实现工伤保险高质量发展的重要体现。在当前阶段，要进一步推进工伤保险参保扩面工作，抓好高风险行业和人群参保工作。抓紧制定出台新业态从业人员职业伤害保障制度，将保障范围向所有职业人群扩展。完善工伤保险待遇结构，要坚持以长期保障为主、一次性补偿为辅，增加长期保障的项目和待遇水平，减少一次性补偿的项目和补偿标准。对于能够实现长期保障的，应当尽量长期保障，只有对伤残程度轻微、不适合长期保障的情形，才实行一次性补偿。对于伤残人员，不能轻易终结工伤保险关系，应当实行工伤医疗康复待遇的终生保障。逐步厘清基金和用人单位的责任分担。尽量减轻工伤发生后用人单位的经济责任，充分利用工伤保险浮动费率的方式，使工伤事故率高的用人单位承担更高的缴费，保证公平和基金收支平衡。鼓励地方在补充保障情形方面进行探索。地方在补充工伤保险制度建设方面已经取得一些成效，但主要是在待遇水平和保障对象上进行补充保障，其发展基础不太稳固。从有利于工伤保险制度长远健康发展、与工伤保险制度形成互补作用角度，应当鼓励地方在补充保障情形方面加强探索。尤其是目前上下班途中受到事故伤害、突发疾病死亡等情形争议较大，且这类伤害的发生存在一定的个人因素，可以考虑将这部分情形中难以认定为工伤的，纳入补充工伤保险的保障范围，并形成一定的待遇差，减轻工伤认定争议和纠纷。建议国家有关部门可以考虑对各地补充工伤保险运行情况进行总体调研评估，总结其对工伤保险制度的支持作用，适时出台有关指导意见，完善相关制度，指明发展方向，以促进补充工伤保险合理健康发展，为建设现代化国家和构建多层次保障体系贡献力量。加强工伤保险与商业保险经办服务的合作。未来工伤保险在经办管理服务和信息化建设方面，将有大量工作需要做，而商业保险公司在人力资源、经营机制、数据管理等方面较为灵活，且具有优势，因此可以开展多方面合作。不少地方补充工伤保险经过多年的运行，商业保险公司已经积累了较为丰富的承办服务、风险管理和运营经验，保障方案和运营模式各地均有一定特色。在补充工伤保险、职业伤害保障制度、工伤认定调查等诸多方面，工伤保险部门均可加强与商保公司的合作，充分借助其优势，提升服务质量和水平。

作者:公羽休 单位:中国劳动和社会保障科学研究院