农业保险矛盾与完善方略综述
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由于农业生产尤其是种植业和养殖业“靠天吃饭”的高风险、频率高和不可预测性，保险公司经营农业保险风险大、赔付率高，若想有利可图，则必须提高保费，而提高保费又会超过农民的承受范围，眼下农户的保险意识本来就很差以及保险产品价格和农民收入之间的较大落差，往往导致“农民私人保不起，保险公司赔不起”的尴尬局面。农业内涵广，定损难由于农业自然灾害主要如暴风雨、冰雹、洪水、干旱、病虫害以及动物的疫病害死亡等，其发生面大频率高、极不确定，且还往往具有伴发性，除直接危害动植物外还可能引起其他灾害的发生，如洪水过后往往会出现动物疫病和植物病害的大流行，造成损失更大。再由于我国地域辽阔，各地之间灾害程度差异很大，以往积累的险情统计资料对未来的预测作用不大，加之农村落后的经济、文化及其他原因，农村有关灾情资料不全，加大了灾害发生的测定难度，制定科学合理的保险费率相当困难。直到目前各地的统计、气象、农业等灾害分析资源没有整合，很是缺乏农业保险数据库。也没有一个地方创立农保技术性较强的专业仲裁机构，更没有具体的理赔法律保障，导致灾害损失很难确定，经常出现理赔纠纷。如鄂西北某县，去年的水稻在快要收割时暴发了稻瘟病，上报受灾面积达万亩以上，在这极短的时间内如果仅靠保险公司人员核准堪察定损很难做到。目前的理赔标准不仅较低且与本地实际很不相符，如对水稻的全赔金额为每亩240元，仅相当于种子、农药化肥等基本生产资料的价值，不仅达不到双方协定目的，而且搞不好还会两败俱伤，保险公司不敢保，农民再也不信保。
农保法律无蓝本尽管我国农业保险艰难地探索了20多年，但法律法规还没正式介入。发达国家对农业保险早已有专门的法规，而我国还没有，这给农业保险实践带来了诸多困难，特别是农业保险的定位、政府在政策性农业保险中的作用和地位、对农险的支持原则、对投保人利益的保护、对保险公司的保护、如何保证农险的投保面等问题都难以明确或得不到有效落实，很大程度上影响了农业保险的纵深推进和规范化发展。不仅如此，试点地方不少，但没有一个地方出台管理条例，当前的农保事业发展业完全依靠上级红头文件，诸多问题形成了法律真空。
相关配套政策欠缺除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也很欠缺。一是税收优惠政策未落实。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策支持，曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定，但至今还没有明文认可，所得税对农业保险原则上依然在征收。由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营举步维艰，在风调雨顺的年份，可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。二是“以险养险”政策也很不足。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和（或）所得税。目前不少地方也在试验，但因为没有任何依据不能推广，一般是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“以险养险”有利因素相当有限。
突出制约因素
（一）政策环境尚待改善目前，我国尚无一部关于农业保险方面的法律，政策环境也极其薄弱。直到2002年将1985年国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》修正为《保险法》后，其中第155条中才有：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”；《农业法》第31条同样泛泛规定：“国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展”等初步条文。同时，实际操作中除免征种养业保险营业税之外，对农业保险再无其他财税优惠政策。比如哪些农产品保险需要补贴，如何补贴，补贴多少，费率如何确定，没有明确的政策界定，也没一个地方创新制定相关政策，缺乏操作依据。还有资金筹措、巨灾补偿、标准数据库建设等等方面都还是空白。基本上由保险企业在纯业务性运作，处于保得成就保，保不成就不保的现状。
（二）农村困境导致保险缺动因由于农民生产规模较小，加之又受小农意识和收入水平的严重制约，致使大部分农民保险意识差，投保缺动因，“得不得，天作主”的观念根深蒂固，成为阻碍农业保险大面积推广的最大制约因素。特别是农业生产的长期低收益与灾害频繁，而农保风险又大、费率又高、投保的期望收益又不高（农业保险主要是成本保险，只是保证灾后简单再生产的恢复），想期望农民从每年有限的收入里掏钱买保险不太可能。他们对自然灾害的态度一般采取听天由命和对政府救济的期待上。事实上国家近些年对粮食直补、灾后救济等各种补贴政策在很大程度上也阻止了农民参加农业保险。根据保险业发展特点，保险需求与潜在客户的收入水平正相关，农民的低收入以及较高的恩格尔系数限制了农业保险的有效需求。有调查表明，在遭受自然灾害损失求助对象选择上，竟有70%的农户选择“独立承担”，仅有不到1%的农户选择“保险公司”。75%以上的农户把购买农业保险视为额外负担，一说搞保险，反而还反感。
（三）道德风险严重阻碍由于保险双方信息的不对称，在承担和理赔过程中的道德风险和逆向选择问题也难规避。这是农业保险经营中最大的风险，也是国内外农业保险经营的共性难题。因为农业保险的保险利益难以事先确定，其标的大都是活的生物，它们的生长、饲养的好坏在很大程度上取决于人为管理照料的精心与否。因此农业灾害损失中的道德风险因素难以分辨。据某地农业保险经营机构反映，少损多报、轻灾重报、争赔款、要照顾的情况时有发生，且期望值高，每年均有10%以上的受灾户弄虚作假，以获取更多的保险赔款。相关统计资料显示，近年来一些地区农保经营中的道德风险给保险公司造成的损失占农保赔款30%以上。从而导致保险公司“冷对”农业保险，不划算不搞都行，从不轻易接受投保，更不轻易开发新的险种。
（四）再保险机制尚未建立国外农业保险经营普遍都建立有再保险机制。美国是由联邦政府农作物保险公司负责建立再保险基金，向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险（不超过115%），又限制农作物保险公司的盈利水平（不高于15%）。日本是建立三级再保险体制，在农共组与县共联之间实行比例再保险，农共组自留责任按险种风险大小确定，其余责任由县共联承担，超额损失责任则由中央再保险账户承担。而我国目前明显缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制，使农业保险很难拓展。试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔（基金积累不足赔付）的现象；如果出现了较大范围的巨大灾害，靠农业保险的保费收入以及艰难的积累来赔付，完全是杯水车薪、严重“倒挂”。这一客观要求必须要建立一个强有力的再保险机制，使高风险能在时间和空间上得到有效分散，而现在尚无一个地方着手建立“巨灾补偿准备金”或其它风险分散机制，缺乏巨灾赔偿准备，这使当前的农业保险经营成了一着“险棋”，等于将风险都“压宝”在地方政府身上，随之留下的是财政难以兜底的诸多“后遗症”。
（五）基金管理分散且保费难筹集从保险基金的使用上看，农业保险基金被作为财产保险基金的一部分使用，并没有专款专用。从经营核算上来看，往往是用其它财产险的盈利来弥补农业险的亏损，缺少独立的农业保险基金核算办法。从保险公司内部经营管理来看，经营农业保险的下级公司作为上级公司的子公司，并没有按农业保险的经营规律积累各级农业专项保险基金，而是按一般财产保险的分保方法甚至是以公司内部责任制的形式承保农业保险，使农业风险分散不出去。这种基金分散式的管理，导致保险基金无法积累。一方面，开展农业保险、特别是大宗粮食作物保险，需要大量的保费补贴，而目前仅仅是小范围试点，各级政府给的保费补贴资金捉襟见肘，且还没有固定的来源渠道，保险公司一边承担着试点任务，一边还要为农民的保费补贴资金四处化缘。另一方面，现阶段，农民收入水平仍然低，保险意识不强，农民不愿意或没能力交保费，地方政府又不能强行收取，各项惠农补贴资金又不准代扣代缴。因此，推进中最大的难题就是农民自筹保费不好筹！
（一）政府必须当主导笔者以为，就农业保险定位而论，农业保险是国家为稳定农业生产经营，保持和提高农业综合生产能力，保证主要农产品的生产安全和保证足额供给而采取的一种政策措施，是国家的政策需求。因此，一方面，县（市）政府有责任组织和发动辖区农民统一参加农业保险。因为，农业保险是准公共物品，是政府追求的政策目标，同时也是各级政府的工作任务之一，尤其是政策性农业保险必须由政府主导推进，因为它承担着农民自己根本就无法抗拒的自然灾害造成的损失。同时，农业生产的高风险性决定了保险公司只有在较大范围内承保同质标的，才能在空间上分散风险。但农业保险作为准公共物品，其可交易性差，且标的分散，如果保险公司按照完全市场化运作，不但承保难度大，而且由于农业生产的季节性强，也无法在较短的展业时间内完成承保工作。另一方面，对于标的查验、现场查勘、核灾定损等环节，必须依靠政府所属的农业技术主管部门提供技术服务和支撑。对广大乡村的种养两业，保险公司现有的技术力量无法覆盖全部保险标的，都需要地方政府主导组织和协调好相关工作。
（二）财政必须担大任财政作为聚财理财、强化监督的重要职能部门，特别是税收优惠、资金扶持政策制定以及专项补贴资金的分配、使用和监督等等，财政必须担大任，在农业保险推进中其作用只能加强，不能忽视。一是要围绕政策完善出点子。要紧扣推进农业保险、促进农业长足发展、确保粮食生产安全这个中心，加强农业保险的调研和政策完善，给政府当好参谋，出好点子，给保险企业当好后盾，搞好服务，促进农业保险良性运行。二是要紧扣专项补贴资金的工作和职能，研究完善监管办法和措施，把政策性保险补助资金管好用活用足，尤其要在强化分配和运行监督上开展有效工作，使财政资金用在点上，用出效应，用足发展。三是要紧扣如何推展农业保险这一大事，在深入宣传发动和主动负责地协调督导上做些积极努力，包括要发挥基层财政所的优势，配合乡镇政府和农保企业，大力搞好宣传造势，参与理赔事宜等等，从而使农业保险卓有成效地开展起来。
（三）理赔机制要重组在目前还没有专业勘赔组织机构前，对一些受灾程度深、时间要求紧、涉及面广的农作物灾害时，必须加强领导，组织专业机构，确保理赔工作快速、科学、全面、稳妥施行。可由本级保险公司牵头，集合农技、畜牧、财政、农保、乡镇等机构的行家里手及受灾乡村负责人组成专业理赔定损委员会，实行联合勘察定损。目前的赔付标准与当地实际比较显然偏低，应予适当提高。在农业保险起步阶段基金积累有限、农户保险意识薄弱的情况下，最好选择“农户+区域农合组织+省级农保公司+国家农业再保险集团”四位一体的模式，着力构建覆盖农户、区域农合经济组织、省级农业保险公司、国家农业再保险集团的全方位的农业保险财政支持体系，将是一个最为现实的选择。同时，根据我国农村一般农户的主要活动范围和信息区域主要在本乡镇的实情，具体运作要以乡镇为单位组织农业保险合作社的信息成本、管理成本可实现最低。各村可设立非独立的合作小组，具体展业等工作可以委托社员代表办理，损失评估和理赔也要让农户充分介入，增强民主性，保证公正性。
（四）大面推进要激励为了解决自愿参保率不高的问题，许多国家通过有关法律法规，将参加农险与享受其他惠农政策捆绑到一起，通过经济诱导、政策吸引大量的农户投保。我国发展农业保险需要采取适度的强制性措施加以引导，要像重视保费补贴那样重视强制性参保，二者不可或缺。在这方面要大力试行四川试点模式，实行农业保险风险责任在当年试点市（州）总保费三倍以内“封顶”并承担在此以内的保险赔付责任，并在保单合同中详细登载说明。赔付分两次进行，即在损失发生后，先向农户支付核定损失50％的预付赔款，在保险年度末统计全市（州）总赔款后再进行个案清算。从而实现经营主体和农户共担风险，一定程度上提高投保户防灾减灾意识，降低道德风险和逆向选择，有利于农业保险的持续健康发展。
（五）基金筹措要多元要破除“谁种田谁担风险”的旧观念，建立“谁享有农业产品，谁就有义务分担一部分农业风险”的公共新体制，即建立政府、企业、保户乃至全社会都参与的多元化投保机制。同时，积极引导、鼓励、支持保险公司通过创新大力开发“三农”保险市场，广泛筹资，做实经营工作。一是产品创新。要根据“三农”的多元化需求，因地制宜，开发针对高新农业、产业化农业、外出务工农民、失地农民等等个性化、差异化、多样化的保险产品，围绕银保合作，研究开发可用于信贷抵押的保险产品，探索建立信贷、保险互动机制，将产品覆盖面从传统的种养两业拓展到涉及“三农”的各个方面。二是服务创新。通过强化防灾防损服务，提高“三农”防风险能力，将风险前移。有条件的地方，积极探索承保农作物市场风险，提供量身定做的保险服务。并加强与农业部门的协作，为农户提供农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等增值服务。三是营销渠道创新。打破传统的思维定势，通过直销与间接销售相结合的方式，充分利用农村合作组织、信贷机构、龙头企业等中介机构的优势，将“三农”保险网络延伸到最基层的农户。四是体制创新。灵活利用相互制、自办共办或为政府代办等形式，开拓“三农”保险市场。可根据地区差异，设定部分法定农业保险，法定保险的保险初费可由财政提供，或从扶贫、惠农补贴款中先拨付、先启动，也可发动社会捐赠。
（六）扶助力度要加大一方面，各级财政应对工作成本高、保费收缴难的农险业务给予必要的经营费用补贴。另一方面，在鼓励农民积极购买农业保险，建立市场化的风险分担机制同时，切实提高中央财政对农保费的补贴比例，尤其要提高种植业保费补贴比例，以做大做强农业保险。对农业巨灾风险分担这一重大难题，目前可从两个方面建立新的分散机制：一是建立再保险机制，通过国家补贴购买再保险来分散农业保险巨灾超赔风险。可以通过建立政府主导下的中央级农业保险风险基金特别是巨灾风险基金的方式来规避巨灾风险。基金来源主要以中央财政拨付的专项资金为主，同时，应该兼有农村金融体系和保险公司的资金筹集等。二是由中央和省级财政出资建立农业巨灾风险基金的启动资金，以后由农保经营机构的赔付盈余实行“丰年积累、灾年结转”的积累机制逐步壮大实力。国家要明确补贴比例和范围，并将农业保险的保费补贴、经营费用补贴和巨灾风险基金纳入各级财政预算，建立稳定的补贴来源渠道；通过加强保费收缴、地方政府和龙头企业垫付、专项信贷结合、整合支农惠农资金等方式，着力解决农民自筹保费的难题。中央财政的补贴应以地方财政提供保费补贴为前提，可直接补贴给农户、给保险公司、给地方财政。对一些关系国计民生的大宗农作物，多是采用强制性保险。同时建议对政策性农业保险业务或涉农保险业务单独核算外，进一步扩大农保业税收减免范围，适当下放有关农保业务的税收减免权限，对专业农保公司减免一定比例的所得税，对农村营业员减免营业税和个人所得税等等，以增强经营主体自我积累能力，充分调动其展业的积极因素。
（七）法制建设要加快当务之急要对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式、参与主体、收益主体以及相关的权利和义务等问题依法加以明确，确保有法可依。我国现行的《保险法》只是一部商业保险法，而农业保险多是政策性保险，很多条款和领域已显不足或空白。因此，急需制定颁布《农业保险法》，把农业保险切实纳入法制化轨道。鉴于农业保险风险无常巨大，必须依法建立起农业保险风险再保险机制，分散化解农业保险人承担的无限风险责任即分散过高的亏本性理赔风险。尤其在我国农业风险频繁发生、地理差异又大的情况下，农业再保险就显得更为重要。国家可利用再保险体系支持农业保险，以财政收入补贴农业保险费用和经营亏损，以提高农保经营主体的积极性，引导经营重点、费率厘定，增加手续费收入，推进农业保险长足发展。
作者：李应宝李国念单位：湖北省南漳县财政局
