财政补贴下的农业保险论文

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一、我国农业保险发展概况

1.基本状况。中国农业保险体系萌芽于20世纪30年代，由一些私营公司自发形成。新中国成立后，中央曾先后在1950年、1953年和1982年出现过政府主导的农业保险经营模式，但是发展较为缓慢。2003年，国务院启动了政策性农业保险的试点工作，并于2004年推动政策性农业保险的全面调整。2007年，中央财政将农业保险补贴列入预算，推动我国政策性农业保险实现了大发展。目前，我国农业保险已经覆盖全国各地，参保农户达到1.83亿户次，保费收入达到240.1亿元，业务规模仅次于美国，居世界第二。

2.体制特点。从立法内容和相关实践来看，我国农业保险有以下三个特点：①特定立法予以规范，在1995年颁布的《保险法》中规定，国家支持为农业服务的农业保险，农业保险由法律和行政法规另行规定。此后，《保险法》经历了两次修订调整，但是都没有对该条规定做过变动，为农业保险的单独立法提供了基础。2012年，国务院颁布了《农业保险条例》，标志着我国农业保险首个立法文本的诞生。《农业保险条例》融合了商业性农业保险与政策性农业保险于一体，做了统一的规范，并明确提出国家支持发展多种形式的农业保险。同时，《农业保险条例》对农业保险的概念进行了拓展，将农房、农机具、渔船等财产保险和农民意外伤害等人身保险都包括在内，使我国农业保险内容更加丰富和多样化。因此，我国农业保险的立法涉及了商业性农业保险和政策性农业保险、农业保险和涉农保险，在单独立法的同时，又为各种门类和性质的保险事务做出了精确的规定。②确立了公私合营模式，我国农业保险坚持“政府引导、财政支持、企业运作、部门参与、农业系统延伸”的总体思路。政府统一制定农业保险的具体运行规则，并提供政策方面的支持，具体的业务开展和承保理赔等服务操作，由各商业保险公司负责推进。这种模式类似于国外公私合营的经营模式，确立了我国农业保险未来的发展方向。

截至2012年底，中华联合保险公司和人保财险公司成为我国政策性农业保险的承包公司，并开办了包括玉米、小麦、大豆、花生、马铃薯、农业设施、果园等涉及各类农产品和农业生产基础设施的农业险种。同时，中央政府和地方政府在险种设置、保费补贴标准等方面，相继做出了规定，成为保险公司开展农业保险的业务指南。因此，我国农业保险公私合营模式是从法律规制体系到具体实践操作的完全体现。③注重地区发展的差别，考虑到我国各地农业生产的模式、类型和发展水平差别较大，中央在具体险种规定、保险补贴水平、承包公司选定等方面，给了地方政府相当大的自主权力，使其能够根据本地的实际，制定出符合当地发展水平的农业保险政策，以确保农业保险既能够有效保护当地农业经济的发展，又使当地农业生产者更能接受农业保险的价格政策。比如，山东省根据本地情况，着力推出了以小麦、玉米、苹果、蜜桃等特色农作物为主要内容的农业保险承包体系，有效促进了当地特色农业的发展步伐，实现了保险县数翻番、承保面积翻番和财政补贴翻番的目标。四川省将提高森林保险保障水平和赔付标准作为重点，不断提高公益林和商品林的保费补贴标准，还取消了森林保险的起赔点。同时，还在全省范围内全面放开了肥猪保险工作，取消肥猪30%的承保规模控制政策，打造出了适合四川省农业发展模式的保险体系。

二、我国农业保险的财政补贴

1.财政补贴的必要性。与一般的金融保险业不同，大多数国家的农业保险都必须建立在政府财政资金补贴的基础上，才能得到正常的发展。①理论层面的必要性。从政府干预理论的角度看，农业保险固然是保险业的一种业态，应当由市场进行自主调节，但是在市场调节过程中，往往会在一些特殊产品的调节中出现市场失灵的问题。而农业保险作为一种准公共物品，就存在容易失灵的特点。因此，对其既不能完全放任于市场，也不能直接由政府进行统一配置。政府通过公共财政予以一定的适量补贴，才可以用政府的力量合理干预市场的自发行为，从而为农业保险这种准公共物品实现最高效的资源配置。从信息对称理论角度看，保险公司对农户日常生产作业不熟悉，在信息资源上居于明显的弱势地位。各国农业保险在开展过程中，常常会出现农户因为掌握信息优势而做出违背道德的行为，加大了保险公司的经营风险。因此，政府财政予以补贴，减少这种风险的影响，才能确保农业保险事业能够顺利开展。从福利经济学理论角度看，农业保险制度为农民这一低收入群体提供了维持生产和生活稳定的保障，是国家为农民提供的一种福利。为了保证这种福利可以正常运行，国家必须用财政补贴的方式确保这项制度能够得到更好的发展。②实践层面的必要性。对农业保险进行财政补贴，是世界各国通行的做法。根据世界银行2008年的统计调查，全球有104个国家和地区，对农业保险予以财政补贴。在现实中，农业保险面临风险高、损失大、农民收入相对较低等问题，导致保费成为难以平衡的难题。保费设置太高，则农民难以承担；设置太低，则保险公司面临亏损。因此，通过政府财政补贴的杠杆，平衡农民与保险公司双方的利益关系，才能确保农业保险的正式开展。因此，无论是理论层面还是实践层面，对农业保险实行财政补贴扶持是十分有必要的。

2.我国农业保险财政补贴现状。2007年，我国在重新启动政策性农业保险的时候，便从中央财政列支了21.5亿元的预算，为6个试点省区提供保费补贴。2008年，财政部又颁发了《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》两个文件，使农业保险财政补贴显得更加规范化和制度化。同时，补贴品种和补贴省区也随着农业保险事业的深入推进而不断拓展，标志着我国农业保险事业向社会的全面推进。2007年，中央财政试点农业保险补贴的时候，补贴对象和范围仅包括玉米、水稻、大豆、棉花和小麦共5种农作物和能繁母猪，保险内容较为单一。2008年，随着试点区域的扩大，农业保险的补贴品种也有所增加，将花生、油菜等油料作物和奶牛都纳入到补贴范围之中。到了2010年，农业保险补贴全面扩大，涵盖了种植业、养殖业和林业等主要产品，甚至对部分西部地区特有的青稞、牦牛、藏系羊等予以保险补贴。在中央财政的大力支持下，我国农业保险补贴额度逐年提升，并于2010年突破了百亿元的大关。另外，地方各级政府在中央的号召下，也逐步提高了配套补贴比例，部分地方在一些险种上的补贴比例高达80%，有力推动了农业保险制度在地方层面的推广。

3.我国农业保险财政补贴存在的问题。目前，我国对农业保险的财政补贴模式还存在着一些问题，具体有3个层面：①思想认识不到位。一直以来，涉及到财政补贴支出的，都会被视为政府达成宏观调控目的的手段之一。政府通常都会有意识地扶持某种门类或者某种规模程度的农业，并放任不符合调控方向的农业生产自生自灭。在此种背景下，政府部门会容易以提高农业保险门槛为手段，将一部分不符合调控要求的农户排除在外，结果造成了农业保险的不平等性，甚至激发了社会矛盾。②地域平衡性较差。目前，保费标准和财政补贴比例由省级政府确定，并下发各市、县级政府执行。但是由于省域之内的经济社会发展差距较大，省级统一制定的财政补贴标准难以适合下辖各地区的情况，而只能采取相对保守的政策。导致的结果是相对富裕地区的财政补贴压力微小，但是赔偿额过低，农业保险失去其意义；而相对贫穷地区却难以支撑庞大的财政补贴，破坏了财政收支平衡。③补贴目标偏狭。目前，我国农业保险的财政补贴仅仅是针对农户一方，目的仅在于减轻农户缴纳保费的负担。但是实际上，目前我国保险公司对农业保险业务不甚热心，是农业保险开展所遇到的一大问题之一。而单方面的财政补贴，对保险公司的经营状况并没有改善作用，导致此类问题迟迟无法得到解决。

三、优化农业保险财政补贴的对策

针对上述三个问题，对应分析出以下三点相应的对策和举措。

1.转变政府思想观念。加强宣传教育，转变政府部门的思想观念，树立起对农业保险事业的正确认识，是做好农业保险各项工作的重要条件之一。农业保险作为一种普惠性的保障措施，应当提供给全体农户。政府官员应当将农业保险视为社会保障和社会福利的一部分，对各类大、中、小农户进行财政补贴，而不是进行区别对待。同时，政府可以通过采取以乡镇为单位，进行统筹计算，将辖区内的大小农户都纳入保险范围之内，从而扩大农业保险对全体农户的覆盖面。另外，对小型农户的财政补贴，额度也并不大，对财政收支的压力几乎没有影响，给政府层面实际工作的开展带来了一定的可操作性。

2.放宽地方定价权限。改变政府“大包大揽”的政策制定模式，将农业保险的参保范围、赔偿上限、保险费率、财政补贴比例等事项的决定权适当下放到各市、县政府，由各市、县政府根据自身的发展实际，进行灵活统筹安排。适当允许各市、县政府调整保险费率，提高保费水平，并安排相应的财政补贴投入和比例，以鼓励各地按照实际情况来推行农业保险事业的发展。同时，还应切实改变传统的政府部门为主、保险企业和农户为辅的定价机制，实行多元化的价格确定和调整方法，使农业保险价格更加贴近市场实际的需求，形成更加灵活的财政补贴机制，推动农业保险事业的不断发展。

3.拓宽财政补贴范围。政府财政补助资金应当进一步拓展范围，除了平衡农户的保费支出外，还应当适当支持保险公司的赢利。在对农户投保保费进行补贴的同时，应当根据不同的险种和规模，对保险公司开展农业保险业务所产生的经营管理费用和风险费用进行一定的补贴，减少保险公司的展业成本，降低农业保险公司从事农业保险业务所面临的风险。同时，也可以通过税收优惠或税收返还等政策，鼓励农业保险公司继续开展和拓展农业保险业务，解决保险公司对农业保险业务热情不足的问题，从而鼓励各大农业保险机构继续开展并拓展农业保险业务。

作者：金阳单位：延边大学