公共财政农业保险论文
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1．公共财政支持规模小
与发达国家和理想规模差距甚远我国财政支持农业保险的规模与发达国家相比相形见绌。可以看到2010年以来，虽然保费补贴的绝对规模在保持增加，但补贴额占保费收入的比例却在下降。这说明保费补贴的增加要落后于保费收入的增加，农业保险财政补贴增加的速度落后于农业保险的发展速度。因此大力增加公共财政支持农业保险的力度迫在眉睫，这在2011～2013年的保费深度增加和保费补贴占GDP比重增加中得到证实。
2．公共财政支持农业保险效率较低
品种较少、保障水平和农险覆盖率较低首先，我国尚未建立地方特色险种的中央财政支持体系，中央财政支持的范围仍然较为狭窄，且主要集中于玉米、小麦、能繁母猪、奶牛等主要的种养殖品种，未能实现农险品种全覆盖。2014年中央“一号文件”指明了地方特色险种的财政支持方向：由地方财政单独支持，给予相应的财政补贴。同发达国家的财政支持的险种数量相比差距较大。例如美国为150多种农保险种提供保费补贴，接近“能补则补、应补即补”的水平，其中，玉米、棉花、小麦和大豆获得的保费补贴金额最高。其次，农业保险的保险金额低，难以实现农业保险使命。多数地区农业保险推行目标是“低保费、低保额、低保障、广覆盖”，多以农作物在生长期内的直接物化成本为保险金额，对农户因产量风险和价格变动风险行程的损失无能为力。目前，我国部分地区也开始了收入保障保险和价格指数保险的试点，例如上海安信2008年为雪灾抢种蔬菜提供成本价格保险，2011年在国内首创“夏淡”、“冬淡”绿叶菜生产成本价格保险，安华农业保险2013年在北京试水生猪价格指数保险。但赔付率过高又缺乏财政支持，发展状况不太乐观。再次，农保覆盖率普遍较低，离“广覆盖”的目标差距明显。2010年～2013年我国主要粮油棉作物的保险覆盖率分别为35％、33％、39．14％和45％，而且农业保险覆盖率地区之间差别悬殊。一是粮食主产区、农业大省的农保覆盖率相对较高，例如黑龙江省2012年主要粮食作物的保险覆盖率为平均35．49％，垦区覆盖率为91．56％，非垦区的覆盖率仅为24．12％。农保覆盖率最低的重庆仅仅为0．04％。二是部分农业大省的“天花板效应”使得其农保覆盖率增加较慢。例如安徽和河南的农保覆盖率分别只有77．61％和31．6％，而种植面积较少的海南、上海覆盖率都在99％以上。三是高效、特色农业（如蔬菜大棚、经济林木）的覆盖率较低。例如2011年江苏省高效作物的农保覆盖率仅在30％左右，南京市高效农业的覆盖率仅为3．87％。
3．财政支持农业保险的保费补贴率较低
缺乏差异化补贴措施首先，我国财政支持农业保险的保费补贴率比较低。随着各级财政支持力度不断加大，农业保险保费补贴率总体达到了55％～90％的水平，名义比例超过了美国（45％）、西班牙（70％）、日本（51％）、加拿大（50％～60％）②等国家，但实际补贴规模则差距甚远。其次，财政支持的保费补贴率缺乏差异化，仅把全国划分为中西、东部再依险种不同略有差异。以种植业保险的保费补贴率为例，东部地区保费补贴率为55％、中西部为65％；能繁母猪、奶牛等东部地区补贴率为70％、中西部80％。中西、东部10％的差距难以体现不同地区在经济发展水平、政府财政实力和支持力度、农业对经济增长的支撑程度、农民收入水平、区域风险分布状况、风险分散方式等方面的巨大差异。
4．创新的补贴方式缺乏财政扶持
公共财政支持农业保险体系不够健全国际上公共财政支持农业保险的方式较多，如保费补贴、对保险公司的资本金支持、经营管理费用补贴和涉农保险业务的税收优惠。但我国目前较为成熟的方式就是保费补贴，多种形式并行的财政支持体系尚未建立。尤其是再保险和农业巨灾风险分散机制，虽然在连续7年的“一号文件”中一提再提，但政策实施和推广的速度和效率太低。再保险支持力度弱，目前只有部分地方政府采取利用地方财政资金统一投保再保险（如北京市）或者采取政府提供赔付率超赔再保险（如浙江、上海）的方式来支持再保险的开展。巨灾风险分散制度也不完善，2013年财政部出台了农业巨灾风险准备金管理办法，但是对风险准备金“由谁出资”、“由谁管理”、“如何运作”、农业巨灾评价体系、如何监管、如何合理确定计提标准等问题还没有完善的制度设计，仅仅是规定了不同地区风险准备金的计提标准等事项。缺乏完善的基金管理制度和巨灾风险证券化等健全的风险分散机制。
5．农业保险财政支持制度不健全
委托问题和道德风险涌现首先是政府与保险组织之间“委托－”关系问题伴生。一是政府过度干预问题，承保时，由基层政府进行投保登记，易产生虚报承保面积借以套取财政补贴、基层政府代缴保费强制保险等现象；理赔时，基层政府赔款，易产生克扣、截留、均摊理赔款等现象，有些地方政府甚至在未发生赔款时要求保险公司退还保费。划拨补贴资金时，政府“拨不拨”、“拨多少”没有标准，不能及时、足额拨付。二是保险公司过度依赖政府问题，保险公司依靠基层政府来收取保费、核定损失、发放理赔款，长此以往，保险公司缺乏提高农险服务水平、积极开展农险业务的压力和动力，弱化了农业保险的作用。农业保险甚至成为保险公司与政府拉近关系或者获取政府财政补贴的工具，其次是农户与保险组织之间“逆向选择”和“道德风险”问题涌现。由于农业保险“额小量大、出险分散”的特点，保险组织在核定危险概率、核查出险数量、损失程度等方面存在困难，而农户对保险产品的理解也似是而非、似懂非懂。双方的信息严重不对称，极易产生逆向选择和道德风险问题。“委托－”缺陷和“道德风险”问题导致政府、保险组织和农户之间利益相悖、矛盾重重，降低农业保险效率、使农业保险市场萎缩、制约了农业保险和农业现代化进程的快速发展。
二、我国公共财政支持农业保险机制的优化和创新
1．公共财政支持农业保险最优规模的确定
不同保障水平下的理想规模在中央财政支持中保费补贴的15种农险品种中的种植业品种：玉米、水稻、棉花、小麦、马铃薯、大豆、花生、油菜和糖料作物（甘蔗、甜菜）等产量比较容易获取，而能繁母猪、育肥猪和牦牛、藏系羊的产量很难获取。由于资料限制，仅以2013年的10种种植业作物产量和实际价格和奶牛年底存量，测算出保障水平分别为60％、70％、80％的情况下，计算各级财政支持的最优规模。假定农业保险的平均纯保险费率为6％（小麦、水稻等的费率平均在4％左右，棉花的费率为6％左右；2014阳光农业相互保险公司奶牛保险费率为6％～8％，山东省奶牛养殖业保险费率为6％，内蒙古奶牛保险费率为8％）的条件下，计算出相应的纯保费。计算公式为：保费＝保险金额＊保险费率③我国各级财政对农业保险保费支持的比例在55％～80％，理想的保障水平应不低于60％，因而分别计算在补贴比例为55％、65％和80％时，不同保障水平对应的保费补贴规模极为理想规模。
2．提高公共财政支持效率：合理确定财政支持品种、提高保障水平和农险覆盖率
（1）合理确定财政支持品种
中央财政保关键、地方财政保特色。在财政支持品种的确定上，要把握抓大放小的原则。一是继续实施对小麦、玉米、棉花、能繁母猪等主要农牧产品的补贴。二是结合各地农业发展状况和经济、财政能力，适当将规模大、产值高、特色强的高效经济作物纳入保费补贴品种。三是对于单一风险、规模较小、损失程度较轻的风险，则可以通过寻求商业保险或者其他危险处理方式进行保障。中央财政支持的重心是全局性、关键性的重点品种，政府要逐步提高支持力度，尤其是中央财政要承担大部分的财政资金支持任务，降低省级的承担比例，根据省级财政能力承担和风险分布状况，适当确定承担比例，市县不承担保费补贴压力（直管县和直辖市除外）。省级财政支持的中心是地方性、经济性和特色性的地方农业特色品种，适当将规模大、产值高、特色强的高效经济作物纳入保费补贴品种。
（2）提高保障水平
增强创新型农保险种的财政补贴力度。首先，各级财政要坚持不懈提高农业保险保障水平。2014年8月13日，国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，提出要大力发展“三农”保险，按照中央支持保大宗、保成本，地方支持保特色、保产量，有条件的保价格、保收入的原则，积极发展农业保险、拓展“三农”保险广度和深度。保障水平提高主要体现在保险金额由“保成本”向“保产量”、“保收入”转变，要根据我国现阶段的经济发展水平、政府财政能力、农民实际收入和农险保障需求，有步骤、分阶段的实现保障水平向保障产量和保障收入的阶段性提升。但需要注意的是：提高保障水平容易引发道德风险，同时使农险赔付率过高，保险组织不能满足正常利润需求。因此，可以通过建立差额累进的补偿方式，合理确定保险组织和参保农户的损失分担比例，使农户自负一定的风险损失。其次，要鼓励和支持创新型的农保险种，如收入保险和价格指数保险等的财政支持力度。创新型的农保产品虽然有省区试点实践，但由于缺乏政府保费补贴和再保险补贴等财政支持举步维艰，政府财政支持的缺位是创新型农保险种发展的短板。未来一段时间，要稳步开展主要粮食作物、生猪和蔬菜价格指数保险试点，创新研发天气指数保险、农村小额信贷保证保险等新型险种，鼓励各地区因地制宜看展特色优势高效农产品保险试点。
3．财政支持的保费补贴比例
实事求是制定差异化的保费补贴率首先，提高财政支持的保费补贴比例是激励农户参保的必要手段。在各级财政支持下，我国农业保险保费补贴比例达到55％～80％左右，但是补贴是以生产的物化成本和较低的保障水平位基础，因而绝对规模比较低，并不能起到刺激增加农户保险需求的作用。例如人保财险山东分公司2015年将小麦、玉米和棉花的保费分别调整至15元／亩和30元／亩，保险金额分别为375元、350元和500元，费率分别为4％、4．29％和6％。按照山东省财政支持的比例，农户需要承担的保费分别为6．75元／亩和13．5元／亩。如此，农民承担的实际费率达到1．8％、1．93％和2．7％，是一般财产险费率1‰～3‰的数十倍。各保险公司一般对不同省区制定不同的农保费率，政府财政也应综合考虑各地区农业在国民经济中的地位、农业风险区域分布状况、农民的保险意识、收入情况、人口结构等因素，结合地方财政能力确定差异化的保费补贴率。而目前仅仅按照东部和中西部的地理区域不同粗放的区分补贴比例，失之于实、失之于细。
4．财政支持方式多样化
健全农业保险财政补贴体系首先，按照保险公司的赔付率确定不同的经营管理费用补贴标准。经营管理费用补贴是一把双刃剑，即是政府支持农业保险，刺激保险组织增加市场供给的手段，同时又给政府带来过高的财政压力、引发保险公司的道德风险，使保险公司产生依赖心理。政府应该根据保险组织承保危险的性质，视赔付率不同制定随赔付率超额累进的经营管理费用补贴率，不同阶段的赔付率采取与之相应的经营管理费用补贴率：赔付率越高，经营管理费用的补贴率就越高。其次，提高对保险组织涉农保险的税收优惠力度。加大对保险组织涉农业务的企业所得税和营业税的税收优惠力度，并长期坚持。2014年12月我国的两项农业保险税收优惠政策：保险公司开展种植业、养殖业的保费收入，按90％计入企业所得税应纳税所得额和县域农村金融机构保险业收入减按3％征收营业税已到期，经国务院常务会议决定延长至2016年12月31日。同时扩大税收优惠面，我国目前只对种、养殖保险采取营业税、印花税和企业所得税的税收优惠，在此基础上可以给予其他的税惠政策。再次，加快建立财政支持再保险机制。政府对通过对保险组织投保再保险提供保费补贴，对再保险组织提供经营费用补贴等方式，灵活运用比例再保险和事故超配再保险、险位超赔再保险、赔付率超配再保险等非比例再保险等多种形式，恰当安排多层再保险，在国际市场上分散风险。对于超出再保险保障范围的损失，由政府财政兜底，充当最后的支付者，当然政府也可以利用再保险基金或者寻求保险支持。
作者：黄颖单位：信阳师范学院经济学院
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