不同视角政策性农业保险绩效评价指标探讨

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2004－2014年连续11a的中央一号文件中都对农业保险的发展做出了明确的批示，要求积极发展农业保险，建立完善政策性农业保险体系。其中，在2007年提出各级财政对参加农业保险的农户给予保费补贴。2007年以来，我国农业保险在公共财政的支持下得到前所未有的蓬勃发展。政府的财政补贴也已成为我国农业保险市场建立不可或缺的要素。那么，近几年来农业保险财政补贴政策的绩效到底如何，是政府决策者、专家学者非常关心的问题，也是进一步完善我国政策性农业保险措施的主要依据之一。随着我国政策性农业保险工作的逐步展开，政策性农业保险的绩效研究工作也逐渐得到了重视。国内对农业保险补贴理论研究形成的主要观点是农业保险会带来农产品产量增加，从而带来社会福利的增加。同时，学者们也从不同角度对不同地区的农业保险绩效展开了定性或定量的评价。本研究从不同视角出发对政策性农业保险绩效评价的指标进行探讨，以期为系统性构建政策性农业保险绩效评价指标体系，提高政策性农业保险绩效评价效率提供依据和参考。

1基于三大利益主体视角的政策性农业保险绩效评价指标

1．1各级政府视角

中央政府是农业保险政策的主要制定者，各级政府均是农业保险保费补贴资金的提供者。希望通过政府的引导和补贴资金支持，政策性农业保险会带来可观的经济和社会效益，与经济效益相比，政策性农业保险的价值主要体现在其社会价值上，其社会效应主要表现在提高农业产业风险防范能力，提高财政资金使用效率，提高农村社会保障水平，促进农民收入稳定增长，从而促进“三农”问题的解决，构建和谐社会等。因此，从政府的视角而言，他们更关心政策的制定和执行效果，相关学者们主要从补贴资金使用情况、保障水平、保障范围、风险保障能力、农业保险渗透度、保险对象参与度等几个方面构建了反应政策制定和执行效果的基于政府视角的绩效评价指标。

1．2农业保险经营主体角度

目前，我国农业保险经营的主体是以商业保险公司为主，同时还有农业保险互助合作组织等机构。作为农业保险的供给方，农业保险经营主体是农业保险市场的主体之一，是执行国家农业保险政策的重要载体。农业保险经营主体的实力、风险承受能力，决策和行为等均与农业保险补贴政策的效率息息相关。目前国内学者主要从经营主体实力、风险承受能力、经营补贴力度三个方面建立了基于农业保险经营主体视角的评价指标。其中，经营主体实力主要用保险资金充足率来表示，反映了保险经营是否具有长效发展能力;风险承受能力主要用经营保险数量和巨灾风险分散方式来表示。

1．3基于投保人视角

农业保险作为一项惠农政策，由政策对象－－投保人进行绩效评价，一直是最重要的视角之一。投保人作为农业保险保费补贴政策的直接受益主体，作为农业保险的保障核心，他是否得到了实际福利，是否有负担保费的能力是保费补贴政策最关注的问题之一。基于投保人视角的农业保险保费补贴政策绩效评价的核心指标主要包括农户的“主观感受”和政策形成的“客观效果”两个方面。“主观感受”指标主要包括投保人对农业保险保费补贴政策的认知状况、投保人对农业保险保费补贴政策的满意程度、投保人对农业保险政策效果的满意程度等三个方面，属于微观尺度定性评价指标，一般通过对农户进行实地调研来完成。“客观效果”指标主要有反映投保人积极性、收益和负担能力三个方面的指标。

2基于其他视角的政策性农业保险绩效评价指标

2．1基于基层工作人员视角

基层农业保险工作人员是农业保险的主要实施者和供给者。他们既肩负着农业保险制度的贯彻实施重任，又承担着大量具体的农业保险产品的供给工作。他们既对现有农业保险制度条款非常了解，也深刻体验着农业保险实施中各个环节的难点和问题。因此全面、深入、客观地了解基层农业保险工作人员对农业保险工作开展以来的认知、客观评价和满意程度是农业保险绩效评价不可或缺的内容。赵元凤等认为应该从基层工作人员对农业保险制度体系、资金管理、保险投入、保险流程、财政补贴作用、产生的效益等6个方面进行政策性农业保险绩效评价。

2．2财政资金使用效率视角

为加强农业保险保费的财政补贴资金管理，提高财政资金使用效率，财政部在有关“做好农业保险保费补贴工作”的文件中(财金［2011］73号、财金［2012］2号)中明确提出要“开展农业保险保费补贴绩效评价试点工作”，为此，2011年财政部选择四川、内蒙古两个省区进行农业保险保费补贴绩效评价试点，2012年试点范围进一步扩大，选择四川、内蒙古、安徽、江苏4省区进行试点，2013年农业保险保费补贴绩效评价试点增加到10个省区，即山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、湖北、湖南、海南、四川。各省均依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》主要从项目决策、项目管理、项目绩效三个大的方面制定了绩效评价指标，侧重对农业保险补贴资金绩效的评价。

2．3基于契约执行视角

邓义等认为，农业保险从外在表现和内容载体看，归根到底就是各种契约关系的总和，它根据农业保险的目标，设定农业保险各方主体的权利与义务、责任与利益、职权与职能关系。契约承载着农业保险的核心内容，贯穿于整个农业保险过程中，包括农业保险契约形成、订立、运行、监管、救济、完善以及农业保险目标的最终实现，因此，农业保险契约是农业保险的主要载体和核心内容，是农业保险目标实现的前提和基础，农业保险契约运行的效率可以直接反映出当前农业保险的运行绩效。主要运用认知度、参与度、执行力、通融赔付、监管效力、满意度等指标来评价农业保险运行绩效。

2．4基于保险机构运作效率视角

施红，李佳以中国人民财产保险公司、中华联合保险公司以及安信、安华、阳光和国元六家农业保险经营机构为研究对象，运用DEA方法，通过经济效率、技术效率、配置效率、纯技术效率和规模效率5个指标，初步评价我国农业保险业的整体运作效率，探求不同组织形式、不同经营规模的保险机构在政策性农业保险的运作效率方面是否存在差异。通过验证表明:与其它保险市场相比较，农险业的经济效率较高;各级政府介入农业保险大大降低了农业保险的运作成本，提高了农业保险的运作效率;相互制农业保险机构的运作效率高于股份制保险公司。

3政策性农业保险绩效评价指标述评及相关建议

政策性农业保险绩效评价是一个复杂的系统工程，通过对政策性农业保险绩效评价指标的归类整理看出，不同的评价者从不同的角度和不同的目的出发，列出了一系列绩效评价指标，主要包括:不同利益相关主体视角、基层工作人员视角、财政资金使用效率视角，契约执行视角、保险机构运作效率视角等。然而，政策性农业保险绩效评价指标的选取和指标关系的确定比较困难，既要求对相关农业保险理论有深刻的领悟，也要求必须具备丰富的实践经验或进行实地调研。笔者认为政策性农业保险绩效的有效评价需要注意以下几个方面的问题:

3．1评价的目标定位

要构建财政补贴绩效评价指标体系，首先必须明确农业保险财政补贴的绩效目标。绩效目标直接决定了整个评价内容及评价指标体系的设计。因此，在设立指标体系前，需先对农业保险补贴的绩效目标进行系统的分析。根据不同的绩效评价目标构建政策性农业保险绩效评价的指标体系。一项好的政策是要政策制定者能实现其既定的目标、政策执行者积极投入、政策对象收益且满意。政策性农业保险绩效评价的目标定位为提高政策性农业保险的运行效率。而政策性农业保险运行效率的高低主要从以下三个方面来判断:一是政府(政策制定者)是否实现了其预设的目标;二是农业保险经营者愿意经营;三是被保险人愿意投保。

3．2评价指标的层次性

政策性农业保险绩效评价指标从评价层次上可分为宏观、中观、微观三个层次，要实现对政策性农业保险绩效的全面评价，应该兼顾宏观、中观、微观各个层次的指标，避免评价的片面性。以基于投保人视角的绩效评价指标为例，不仅要选择宏观层次的投保率指标，而且还要对农户进行深入调研，从微观角度了解农户对农业保险政策各方面的满意度。通过各个层次的评价结果的统筹分析，彻底厘清影响政策性农业保险绩效的因素。

3．3评价指标的全面性

如前所述，政策性农业保险绩效评价是一项系统工程，涉及到政策制定者、政策执行者、具体实施者、政策受益者等多个群体。涉及从政策的制定、宣传到实施等各个环节。而事实上，任何一项政策从制定到实施，中间必然经历复杂的过程，在这个过程的不断推进中，很多中间环节都会通过不同的方式影响着政策的传递，并最终传导到政策的实施效果上。因此，在政策性农业保险绩效评价指标体系构建的时候，不仅仅要考虑不同群体的诉求，而且要考虑政策从制定到实施的各个关键环节。深入分析政策执行过程中各阶段各相关群体不同层次的指标，系统揭示制约政策性农业保险绩效提高的深层次原因。

作者：王秀芬 郭淑敏 单位：中国农业科学院 农业资源与农业区划研究所