我国农业保险法律制度分析
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摘要:农业保险法律制度作为规范农业保险组织与活动的法律保障，在现代农业可持续发展中发挥着重要作用。我国目前建成了以若干法律和行政法规为主要内容的农业保险法律体系，但存在立法层级较低、农业再保险制度缺失、涉农保险法律制度不完善、监管不足等多方面的问题。通过相应的措施改进、完善农业保险法律制度，对于合理规范农业保险活动、促进农业经济的可持续发展具有重要作用。
关键词:农业保险;农业再保险;涉农保险;农业保险法
我国是传统的农业国家，农业在国民经济中的地位十分重要，但与此同时我国也是自然灾害频发的国家，每年因自然灾害给农业带来的巨大损失，对农业经济和农民的生活产生严重影响。大力发展并积极推广农业保险是及时减轻农民因自然灾害而带来的损失、保障农民利益的最优办法。然而，随着农业保险的不断发展，实际中相关问题日益涌现，现行的农业保险法律制度中存在的诸多不完善之处，阻碍了农业保险的健康发展。农业保险历来受到重视，中共中央、国务院在2004年到2013年的10年中间的10个有关农业和农村工作的一号文件都提到农业保险问题。［1］2013年11月12日中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》同样提出要完善农业保险制度。因此，探究农业保险法律制度存在的问题并提出完善意见成为必要。
(一)保险法
我国关于农业保险业务开展的法律依据，最早见于1985年的《保险企业管理暂行条例》(1995年废止)。该条例中由国务院颁布，初次规定了由保险企业开展农村业务，保险服务的对象是农民，但并未提出“农业保险”的概念。1995年颁行的《保险法》第149条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业”。审视此条文，可以发现其非但未具体提及农业保险及其法律关系，反而以排除对农业保险的适用。此后，《保险法》虽然经过4次修改但仍然保留了此项规定。
(二)农业法
1993年实施的《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)第四十六条对农业保险做出了规定，提出国家建立和完善农业保险制度，逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。《农业法》确立了农业保险实行自愿原则，规定任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。这是除《保险法》之外，法律对农业保险做的唯一规定。
(三)农业保险条例
2012年国务院公布的《农业保险条例》是我国首部专门针对农业保险的行政法规，及时应对了农业保险业务快速发展出现的诸多新问题，使得我国农业保险法律规定缺失的问题得到解决。《农业保险条例》共计5章、33条，在吸收农业保险国际经验的同时，总结了我国十六届三中全会以来政策性农业保险实践探索的基本经验，分别从农业保险概念、农业保险合同、农业保险机构、财政补贴、赔付程序、经营规则、法律责任等方面规范农业保险活动。［2］《农业保险条例》对我国政策性农业保险的各项法律制度进行了细化，对现阶段农业保险的发展具有重要的指导意义。这些立法措施改变了以往主要靠政策来调整农业保险的方法，极大的促进了我国农业保险的法治化进程。综合上述，我国目前尚没有专门的农业保险法，农业保险立法规范处于行政法规这个层级上。《保险法》和《农业法》中对于农业保险的概括性规定仅具有指导意义，在实践和执法过程中缺乏可操作性。而《农业保险条例》则吸收实践经验和研究成果，对农业保险活动中的具体问题做了详细的规定，在“可操作性上”是一步巨大的跨越。可以说，《农业保险条例》的颁布标志着农业保险法律制度初步建成。
二、我国农业保险法律制度存在的问题
(一)立法层级较低的同时缺乏实施细则考察
我国农业保险领域的立法进程和现状，可以发现至少存在如下两个显著问题:第一，法律规范总体数量少。“法律”这一层级的法律规范仅有《保险法》和《农业法》，且这两部法律中关于农业保险的规定都是寥寥数语，条文屈指可数。第二，未制定农业保险基本法。《保险法》第一百八十四条虽然提及农业保险的问题，但实质是排除对农业保险的适用，并不直接调整具体的农业保险问题。而《农业法》第四十六条则是原则性、抽象性的规定，缺乏可操作性。《农业保险条例》虽然专门针对农业保险，但作为“行政法规”这一层次的法律文件，其适用范围、效力层级远比不上“法律”，稳定性大打折扣。综观世界各国，针对农业保险问题进行专门的立法是普遍的做法。世界上农业保险发达的国家无论采用何种经营模式，都对农业保险进行单独的政策性立法，并作为农业产业法的有机组成部分而不是商业保险法的组成部分或特别法而存在。［3］美国于1938年制定了《联邦农作物保险法》;法国于1900年颁布《农业互助保险法》;日本则在二战后制定了《农业灾害补偿法》。而我国法制建设尚不完善，针对农业保险的基本法并未制定，成为阻碍我国农业保险健康发展的一项重要因素。另外，尽管国务院已经出台适用于全国范围的《农业保险条例》，但由于我国各地区地理条件不一、农业经济发展水平层次不同，因此各地农业保险模式也有区别。比如我国黑龙江垦区大规模经营的“阳光模式”、上海适应小规模高技术的“安信模式”［4］，以及江苏的“联办共保”模式［5］等。各个地方的农业保险业务发展的方向不一，仅靠《农业保险条例》无法适应地方情况。
(二)农业再保险制度缺失
根据再保险的一般定义，我们认为，农业再保险是指农业保险人将其所承保的农业保险业务的一部分责任金额，按照农业再保险合同规定，转让给其他保险人承担，以减轻保险人自身直接农业保险业务风险的方式［6］。农业再保险可以在原有保险之上进一步有效分散农业风险、促进农业保险市场稳定。国外许多国家如美国、日本、加拿大等国家的农业再保险制度设立运作时间长、比较成熟。我国并没有关于农业再保险的具体法律规定。2006年6月的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系，将再保险的概念引入到农业领域。2011年8月中国保监会的《中国保险业发展“十二五”规划纲要》提出加快推动建立国家政策支持的农业再保险体系。现行法律法规对于农业再保险的规定，仅有《农业保险条例》第十七条，然而也仅仅是为了明确经营农业保险业务的保险机构的准入条件。因此，虽然国家政策及相关法律法规都提出了建立我国的农业再保险制度，但在我国目前的农业保险法律制度中，农业再保险仍然无法可依，对于农业再保险纳入农业保险法律制度体系的方式、农业再保险法律关系主体的权利义务等方面同样没有任何规定，只是政策层面原则性的提倡和笼统的规定，法律规范的缺失给农业再保险的推行带来了较多困难。
(三)涉农保险法律制度十分欠缺
对于与农业相关保险的分类，从政策性文件的角度来考察，现行的《农业保险统计制度》统计指标口径中把农业保险和涉农保险视为两种不同的保险类别。从广义的来说，农业保险实际上包括涉农保险，但在狭义上农业保险与涉农保险又可以区分开来。对于涉农保险的定义，《农业保险条例》第三十二条规定“涉农保险是指农业保险以外、为农民在农业生产生活中提供保险保障的保险，包括农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险。”《农业保险统计制度》统计指标口径中做了相似规定。可以看出，涉农保险并不直接针对农业生产活动，而是为农民的农业生产生活中的财产损失和人身伤害提供保险保障。《农业保险条例》中只规定了涉农保险的定义，并未对涉农保险业务开展中的权利义务关系以及法律责任作出规定，导致了现实生活中涉农保险业务的开展出现诸多问题而无法解决。我国开展涉农保险业务的主要依据是一些政策性文件，如2009年12月《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》、2010年4月银监会、保监会的《中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会关于加强涉农信贷与涉农保险合作的意见》等。由于这些政策性文件缺乏法律约束力、制定主体混乱、内容规定零散并且在具体实施中缺乏稳定性和长久效力，未能有效调整涉农保险活动。我国农村涉农保险政策和法律位序倒置，政策代替法律，在很大程度上制约涉农保险的发展。［7］
(四)农业保险活动的监管不足
我国农业保险因其较强的政策性，容易受到来自政府的影响。另外，农业保险投保人往往是文化水平不高、法律素养欠缺的农民，但是农业保险业务却具有较强的专业性和复杂性，信息和资源的不对称导致投保人的利益容易遭到侵害。与我国农业保险的持续发展同步，中央及地方各级政府对农业保险的补贴也在逐步加大，这成为地方政府寻租及保险公司谋取利益的现实驱动。由于监管不足，近年来，我国个别地区就出现了基层政府和保险公司通过虚报承保面积来骗取农业保险补贴的现象。［8］这反映出我国农业保险的监管制度暴露出诸多问题。
三、完善我国农业保险法律制度的建议
(一)制定多层次、更趋合理的农业保险法律规范
1．制定农业保险法
农业保险法律规范的颁行为农业保险关系的有效调整提供了可能性。［9］提高农业保险立法层级，尽快制定农业保险基本法律———《农业保险法》，明确农业保险法的立法目的、基本原则、法律关系主体的权利和义务、经营规则以及法律责任。《农业保险法》应当确立两项基本原则，即国家支持原则、强制与自愿相结合的原则。［10］
2．因地制宜制定实施细则
由于各地农业保险具有自己的特殊性，因此必须尽快出台地方性细则，在《农业保险法》立法时应当明确授予行政法规和地方性法规根据地区实际情况做更细致的规定或者变通处理。地方实施细则在内容设计上应该包括:第一，明确政府在农业保险工作中的地位，合理规范农业保险法律关系主体行为边界，将各自的义务和职责界定清晰;第二，确保主体之间建立良性互动模式，有效降低农业保险制度的运作成本;第三，确保政府对于农业保险的支持政策能够稳定且持续。
(二)建立农业再保险制度
1．增设农业再保险的法律规定
由于我国一直未建立起全国性的农业再保险制度，缺乏实践经验和相关研究，因此农业再保险立法时应当稳步推进，不适合单独立法。另外考虑到农业再保险是农业保险中的组成部分，因此对于农业再保险法律制度，可以考虑在农业保险基本法《农业保险法》中单独规定“农业再保险”一章，具体规定农业再保险的定义、农业再保险法律关系、法律关系中的权利义务以及法律责任。
2．建立适应国情的农业再保险合同法律制度
农业再保险合同是农业再保险活动中明确双方当事人权利义务的契约和凭证，属于农业再保险制度中必不可少的组成部分。财产再保险和人寿险再保险的再保险合同在我国法律制度中已经比较成熟，但并没有涉及到农业的再保险合同制度。因此，首先应当建立农业再保险合同法律制度，可以参照再保险的一般规定。但由于我国的农业保险具有很强的政策性，因此，在对农业再保险合同法律制度进行设计时，要将政策性因素考虑进去。另外，由于投保人的法律素养差，应当规定农业再保险合同中保险人就合同条款向投保人履行告知义务。
(三)完善涉农保险法律制度
1．完善法律法规，具体规范涉农保险活动
市场经济就是法制经济，涉农保险作为国家的社会保障制度或宏观产业政策的一部分，必须纳入法制轨道。［11］仅靠政府政策驱动的涉农保险缺乏稳定性，因此必须开展涉农保险立法，保证涉农保险业务长久进行。可以考虑统合现行法律法规中关于涉农保险的零散规定以及政府出台的各项政策，在《农业保险法》中设单章具体规定，首先确定涉农保险的政策性，其次根据实际情况明确涉农保险法律关系、涉农保险补偿体制、各级政府管理职能，最后规定法律责任等问题。
2．提高对涉农保险的支持
涉农保险与一般农业保险一样，离不开国家政府的大力支持。商业保险可以追求利润的最大化，但涉农保险自身具有高风险、高赔率特点并且关系到农业的长久发展和农村经济社会的稳定，因此涉农保险仅仅依靠市场化经营走不通。作为涉农保险的主要推行者，政府应当加大资金投入，更好地支持涉农保险的发展。
(四)加强对农业保险的监管
1．设立农业保险管理局
在我国当前的农业保险监管模式下，由保监会同时管理商业性保险和政策性农业保险，由于两种保险的出发点不同，不同的运营模式容易导致利益之间的冲突;而农业保险管理局具有充分的监管权力，配备大量具有丰富农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立重要制衡机制来抗衡各部委和利益集团。［12］农业保险管理局需要承担以下职能:监管各级政府及其职能部门的政策实施情况;监管负责经营农业保险的保险公司的业务活动;监管农业保险投保人的投保和履约情况;建立农业保险管理局自身人员的监管权力问责机制等。
2．保险监管机关加强对保险公司行为的监督
在保险公司办理农业保险业务的过程中，加强对关键环节的监管和审查，加大对违规行为的惩治力度，提高保险公司违法经营的代价和成本。现阶段，在法律法规未修改的情况下，要严格规范保险机构对《农业保险条例》第10条、第15条关于投保清单、理赔清单签名要求的落实情况;对《农业保险条例》第10条、第12条关于承保公示、查勘定损公示要求的落实情况，对《农业保险条例》第104条、第15条关于农险及时、充分理赔要求的落实情况，切实保护投保农户的合法权益。
3．加强对政府行为的监督
为保证资金投入到位，正确使用，从根源遏制财政资金被挪用，审计、财政等相关部门要加大监督力度，严控政府投于农业保险的财政资金的流向和使用情况。此外，纪委、保监局、检察院等部门可以牵头建立农业保险联合督查组，建立长效机制对农业保险工作中权力寻租等违法违纪问题不定期开展检查监督，及时打压违法违纪苗头。
［参考文献］
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［11］张新生．健全我国涉农保险法律制度思考［J］．福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2012(05):82．
［12］陈风．政策性农业保险基本法律问题研究［D］．武汉大学博士论文，2012．11．
作者:章泽群 李慕黎 林丽敏 单位:南京农业大学人文与社会发展学院
