美国社保制度对我国养老保险的启发

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美国是一个典型的自由资本主义社会。在德国等西欧国家建立了养老保险制度或其他形式的社会保险制度几十年后，美国才于1935年通过了《老年保险法》(OAI)。三年之后，该法令被增补为《老年及遗属保险法》(OASI)。1956年，社会保险制度进一步扩大为《老年，遗属及伤残保险法》，简称为社会保险基金［2］。美国的社会保险基金首先是由雇员支付6.2%的工资税，再由他们的雇主支付6.2%。社会保险制度被普遍认为是美国最重要的社会项目之一，它也是美国联邦财政预算最大的两个组成部分之一，大约花费联邦财政预算的20.4%(这个比例与国防所使用的20.1%相近)。社会保险制度使超过95%的美国老年人口获得收益———2011年每名受益者的平均年度受益金额为13562美元。美国65岁以上老年人口的收入来源如图1所示，65岁以上老年人口总收入的73%都来自于社会保险基金，而17%的总收入来自退休金，7%来自固定资产，3%来自其他收入。如果退休时的收入包括整个职业生涯的平均工资与资产收入(例如利息和股息)之和，没有退休金的已婚夫妇将从社会保险中获得43%的替代率，而拥有退休金的已婚夫妇将从社会保险和退休金中获得63%的替代率。然而，35%的美国家庭没有退休金，所以在退休时几乎完全依赖社会保险。在现代福利国家中，美国的社会政策通常被描述为是资本主义制度中最极端的模式，然而它的社会保险制度则是极端中的例外。尽管个人存款和私人收益在老年人口保障方面起到了重要的作用，但创建于1935年的联邦社会保险项目———社会保险制度仍然是美国退休体系中最核心的部分。

美国经济衰退的后果

消费者金融状况社会调查(SCF)、美国健康与退休研究(HRS)和收入动态面板研究(PSID)，这三个具有代表性的全国调查提供了经济衰退对单个家庭所造成冲击的详细信息。［4－6］在经济衰退期间，美国的国内生产总值从2007年第四季度到2009年中期下降了8个百分点。自第二次世界大战以来，就业情况普遍会在衰退后的二到三年内得以恢复。从2007年到2011年，失业率翻了一番超过9%。2012年3月，即经济衰退发生后的第四年，失业率仍徘徊在8.5%左右。平均而言，每个家庭在2007年中期到2009年早期损失了1/4的资产，其中1/3是房屋净值。2011年，古斯特曼等人使用美国健康与退休研究中关于资产和劳动力市场的数据，分析了近期的经济衰退是如何影响家庭资产和退休年龄的。表1中平均家庭资产的数据是针对早期婴儿潮时期出生的一代人，即在家庭中至少居住着一名在2006年年龄达到53—58岁的成员。只有在2006年和2010年都参与了调查的受访者才被计入这项分析。在那些居住着婴儿潮一代人的家庭中，社会保险平均占家庭资产的29.4%。在收入中数(收入居中的)家庭中，社会保险占总资产的43.9%，而在最低收入的1/4家庭中，社会保险则占到了79.2%。四类资产遭受了严重的贬值:住宅，房地产(主要是指第二处住所)，商业资产和汽车净值。值得注意的是，在表1第3行的最后一列中社会保险的价值却并未发生变化。事实上，社会保险是美国老年人口收入来源最重要的组成部分，这样的事实揭示了经济衰退对于美国老年人口的负面影响是有限的。如前所述，超过95%的美国老年人口受益于社会保险制度，这同时也反映出经济衰退对低收入老年人口的负面影响更加有限，因为美国1/5的最低收入人口，他们83%的经济来源同样源于社会保险。

总之，本项研究与其他研究一起都证明了经济衰退的负面效应对于不同收入水平的美国老年人口有着相当不同的影响。从资产净值角度来看，高收入阶层遭受的损失最大而低收入阶层的损失则少得多。接下来的表格按照家庭资产分成了10个等级，并反映了每一等级家庭的资产遭受经济衰退影响的分布情况。在表2中，第1列反映的是按照2006年的家庭资产所划分的10个等级;第2列反映的是每个等级所对应的2006年家庭平均资产水平;第3列反映的是每个等级2010年总资产与2006年总资产的比值，在这里排序再一次由2006年的资产水平决定;第4列中位于最低等级的家庭在资产价值方面下降了39%，而位于最高等级的家庭则下降了70%。Bricker［7］，Hurd＆Rohwedder［8］，Kennickell［9］等学者以美国健康与退休研究(HRS)和消费者金融状况社会调查(SCF)为基础所进行的许多研究均表明经济衰退的影响将持续很长一段时间。对于老年人口———已退休的和即将退休的，所遭受的经济损失也许再也不会恢复。同时，这些研究也得出了相似的结论，虽然大约半数美国家庭的资产发生了贬值，但1/4低收入的家庭的资产所发生的贬值却非常有限，因为美国养老保险的公共部分———社会保险———占到了他们总资产的大部分，这证明了公共养老保险制度在保护弱势群体方面起到多么重要的作用。

经济衰退对退休年龄和退休期待造成的影响

在美国，完全退休年龄是指一个人第一次达到具有享受全额退休福利资格的年龄。1983年的社会保险法修正案将正常退休年龄从65岁增加至67岁。根据现行法律，无论你的完全退休年龄是多少，你可以早在62岁或晚至70岁开始接受收益。在62岁至完全退休年龄之间的任何时候你都可以选择退休。但如果你过早开始领取社会保险金，每个月的收益会相应减少。例如，对于那些出生在1937年或更早的人，他们可以在65岁时享受全额的社会保险收益;对于那些出生在1943—1954年的人，他们将在66岁时收到全额的社会保险收益;而对于那些出生在1960年及之后的人，他们将在67岁时收到全额的社会保险收益。随着寿命的增加和健康的改善，人们希望能够工作的更久。发生于2007—2009年的就业市场的疲软促使更多工人提早退休，另一方面，资产的贬值又可能促使他们推迟退休时间。［10］预期在70岁之前退休的人数在下降，而希望70岁之后退休的人数在上升。例如根据一项研究，在2006年29.1%的样本声称他们希望可以在65岁时退休。在2010年这个数量下降到了24%。另一方面，在2006年57.8%的人希望到80岁时才退休，在2010年这个比例上升到了65.2%。由阳光金融集团(SunAmericaFinancialGroup)联合年龄潮公司(AgeWave)发起的一项研究表明［11］，美国正逐步走出经济危机，一系列围绕着退休的目的、时间、基金的预期也正在形成。“阳光退休研究”是一项针对全国性意见的电话调查，该调查于2011年4月由哈里斯互动(HarrisInteractive)具体实行，1001名年龄在55岁以上的美国人阐发了他们在后经济衰退时代作为待退休人员或已退休人员的情感、心态和期待。主要的发现如下:退休年龄正在延后:待退休人员说他们倾向将退休年龄推迟5年，从64岁延后到69岁，这一方面是因为寿命的增长，另一方面也是由于衰退和经济上的需要。退休不再意味着工作的结束:近2/3的受访者说他们希望在退休之后仍能参与一些工作，从而保持生产力。与早期已退休的一代相比，生育高峰这一代的美国人对于退休有着复杂的看法。55岁及以上的美国人期待他们这一代人能够比先前退休的一代更加积极和年轻化，有更多学习和成长的机会，经历更有趣的生活。1999—2009年期间，许多有关退休决策的研究表明:退休决定既受到家庭财富变化的影响，也受到劳动力市场条件的影响，但后者是更重要的决定因素。

对中国养老保险改革的启示

1997年中国传统的现收现付制度被混合养老保险制度取代，混合的养老保险制度由三大支柱所组成。支柱一是由社会统筹账户(公共收益)和完全基金制的个人账户组成。社会统筹账户的目标是保证所有城镇老年人的最低生活标准能够达到贫困线以上，它的经费来源是建立在现收现支制基础上的。支柱二是采取自愿原则，由雇主和雇员负担资金，或由雇主或雇员单独支付。支柱三是雇员自愿缴费的个人账户。中国在建立全国性的、统一的养老保险制度方面已取得了重大进展。截止2011年底，约有3.6亿的农村居民参与进了新农村养老保险计划，大约9000万名老年农村居民每个月能够从中受益。一个新的城镇居民养老保险计划也将惠及所有的城镇居民，包括那些并未包含在当前的养老保险计划之内的居民。中国的目标是在短期内实现全国性的养老保险。在这一部分，本文将从美国的养老保险制度和近期经济衰退的经验中讨论其对中国的养老保险改革的启示。

1．养老保险

正如前面提到的，超过95%的美国老年人从公共养老保险———社会保险中获得收益。65岁及以上老年人口收入总额的73%均来自社会保险。换言之，即使富人和穷人在资产和生活水平等方面存在明显的差距，广大老年人口的基本生活需求是被公共养老制度所覆盖的。相比之下，中国在2010年，“虽然公共养老制度在过去10多年中进展显著，但城镇员工参与当前的养老保险制度的人数仅占中国城镇职工总数的58.29%”［12］51。与此同时，超过2亿的农民工及其眷属并未被养老保险制度惠及或没有稳定的养老保险。很多雇员和雇主不愿参与正式的养老保险制度，在这样的事实背后有很多原因，中国养老保险制度还需要采取行动逐一解决这些问题。中国也需要加强养老保险投入与收益之间的联系，并使这种联系更加透明，以激励更多雇员和雇主参与其中。在美国，社会保险部门会给每一位支付社会保险超过10年以上的人发出一份年度报告。在这份报告中，你会知道自纳税之日起每年你的应纳税所得是多少，并且这份报告也将注明如果在如下年龄退休你的收益分别是多少:62岁(你将得到社会保险金总收益的80%)，66、67或70岁(你将得到全额的社会保险金)。如此透明的信息激励着公民参与其中，他们能够监控自己支付的税款，知晓未来退休时的收益，并且有效的信息也将帮助受益者决定何时退休。但美国是一个高度发达的国家，社会保险制度已有70余年的历史。而中国仍旧是一个发展中国家，开始养老保险制度也仅有短短不到20年的时间。在短期内，中国不可能形成像美国那样较为完善的制度。然而，逐渐使养老保险制度更加透明却是一件极为重要的事情。由于各种不同的原因，要形成覆盖全国老年人口的养老保险制度，尤其是对于那些低收入的城镇居民和边远农村地区的老年人口，使其获得足够的收益，中国还有很长的路要走。但是，值得欣慰的是政府和整个社会已经在这些问题上达成了许多共识。

2．减少贫困

2011年世界概况报道，根据2011年重新设定的贫困标准，13.4%中国人口人均年收入低于2300元(大约363美元)，低于贫困标准。因此，1.28亿中国人被认为生活在贫困线以下。［13］图3是由美国人口普查局公布的图表(2009)，该图是将美国65岁及以上老年人口2008年的年收入分成5个等级后所形成的分布情况。它表明对于最低收入的1/5老年人口，他们83%的收入来自社会保险，9%来自公共援助。相比之下，对于最高收入的1/5老年人口，社会保险只占他们总收入的18%，44%的收益来自股票、房地产等其他资产。一方面，这显示出美国社会在资产和收入上分配的不平等;另一方面，这也反映了社会保险和公共援助对低收入的老年人口所起到的至关重要的作用。从美国老年人口的贫困程度随时间改变的情况来看，我们可以看到公共养老系统———社会保险在减少贫困中的重要性。在1934年，当《社会保险法》刚通过时，超过一半的美国老年人生活在贫困线以下。随着社会保险制度的发展，这个比例下降到了1959年的35%、1975年的15%、2000年的20%。实证研究表明从1967年至2000年几乎所有老年人口贫困比例的下降都能够用社会保险收益的增加来解释。［2］图4显示了社会保险使35.5%的美国老年人口摆脱贫困。老年女性比老年男性更有可能处于贫困是一个普遍的现象，也包括中国在内。在美国，少数民族妇女处于社会的底层。图5就显示了社会保险如何有效地帮助少数民族老年妇女摆脱贫困。中国最贫穷的老龄人口集中在农村地区。近年来，减贫的步伐由于各种因素已经减慢。［16］同时收入和财富分配也导致中国社会更加两极分化。建立一个覆盖广泛和有效的公共养老保险体系对于减少贫困和控制经济两极化将起到至关重要的作用。

3．公平和社会公正

自20世纪70年代末影响深远的经济改革开始以来，世人已经见证了中国国内生产总值跨越式的发展，经济增长也推动了人均收入的显著提高。贫困率有了明显下降，从1981年的85%下降到2005年的16%(贫困被定义为生活标准低于1.25美元/天的人数)。然而，与此同时中国社会的收入差距却又不断的拉大。日趋严重的收入不平等现象通过城市与农村、沿海与内陆之间生活水平的巨大差异得以显现。我们都知道，经济不平等是导致社会动荡和暴乱的重要因素。在西方发达国家，根据基尼系数美国属于收入不平等程度最严重的国家。［17］正如上文提到的，社会保险在美国发挥着使老年人口减少贫困的重要作用，而中国作为“社会主义社会”，基尼系数甚至高于美国。美国的养老保险制度的组成部分揭示了社会保险和公共援助的重要作用。除了减少贫困之外，有效的公共养老保险体系和社会援助还能够改善社会关系、促进社会和谐。这是通过在社会各群体间建立联接、创造代际社会身份、调节各种形式的社会歧视和不平等来实现的。下面是一个在我供职大学的例子:当一位70岁的正教授执教40年后即将退休时他或她每月会收到大约2550美元的社会保险收益;而一位在同一所大学的清洁工在工作40年后以相同的年龄退休将获得的社会保险金是每月1800—1900美元。我估计这位教授支付的社会保险税是那名清洁工的3—5倍。这个例子正显示了社会保险的再分配功能，这个系统有效地抑制了一个社会中收入和财富的不平等。从社会公平、公正的角度来看，中国养老保险制度在资源分配上也是严重不平衡的。中国是一个二元结构的社会，尽管农村人口超过了总人口的一半，但是国家的大部分养老金都用于城镇居民。城镇的养老金领取者主要由四类人员组成:1)政府部门退休人员(公务员);2)事业单位退休人员;3)国有企业或合资企业退休人员;4)私营或无稳定工作经历的退休人员。中国目前的养老保险体系和社会政策为社会精英和公务员提供具有特权性质的养老金福利。政府部门或事业单位的工作人员都享受非缴费型、固定收益的养老保险，公务员养老金的收入替代率可以达到80%甚至100%。事业单位退休人员的收入替代率大致是他们退休前收入的一半。然而，企业员工和农村居民必须向养老保险项目缴费至少10年到15年才能获得养老金收益，并且他们的养老金收益也远低于前两类群体。最后一类人员不仅需要一定缴费年限，而且他们的养老金收益甚至更低，其中一些人因没有足够的存款缴纳养老保险，不得不依赖新的居民社会养老保险。新型农村养老保险计划为60岁及以上中国农民每月提供55元，这是中国农民历史上第一次从政府获得养老金。然而，平均来看这种养老金收益的替代率低于农民日常收入的10%，每月的养老金收益远不能够满足农村老年人口的基本需要。我很高兴地看到，中国政府已决定采取行动打破分层，建立一个统一的养老保险制度。［12］然而，正如2011年《中国养老金发展报告》中所提到的［12］，为了达成这个目标，许多实际问题还有待解决。长期来看，一个统一的、公平的养老保险制度将抑制贫富差距、促进社会稳定、保证养老保险制度更加持久，使低收入群体能够从经济发展中受益。

4．退休年龄

最近我们看到很多关于中国是否应该延长退休年龄的争论。［18］126－130据世界银行汇编的联合国数据，从1990年至2008年，中国人均寿命增长5.1年，达到73.1岁。［19］原则上说，寿命的增长和健康的改善将会使人们希望工作的更久。但毫无疑问，在制定一个关于退休年龄的国家政策或法律前需要更多的调查，试点研究不同地区和行业。作者欣慰地看到，一些城市和地区已经开始了这样的尝试(例如，上海的弹性退休年龄项目)。

5．政府在社会保险和社会养老金上的投入

作者没有中国政府用于整个国家养老金具体金额的数据。正如文章开篇所提到的，社会保险是美国最重要的社会项目之一，它也是美国财政预算两个最大的组成部分之一，占到了财政预算的20.4%，与国防开支相近。相反，中国政府用于卫生、教育、养老金上的经费所占GDP的比例远低于许多其他与中国处于相同发展水平的国家。随着过去30年中国经济的快速发展，中国已具备了扩大社会保险规模和加大社会保险投入的能力。中国劳动力市场的不稳定，特别是越来越多的移民和规模庞大的农村人口严重限制了建立一个统一的养老保险制度。将养老保险改革的重心过于放在缴费式养老保险方案并不足以保证老年人口得到充分的保障，仅仅通过缴费式养老保险方案扩大老年保险也具有结构性的局限。巩固非缴费功能同样是必要的，这就是所谓的社会养老保险或社会援助。从其他发展中国家的经验中可以看出非缴费式养老保险方案是一个在减少贫困尤其是减少农村老年人口贫困方面功能强大的社会政策。［20－21］在本文的最后，笔者认为将美国经验放到中国的具体情境进行解释和应用也应非常谨慎，因为两国有着不同的经济发展水平，政治制度与社会、文化背景。鉴于城乡二元结构、地区间在发展水平上的巨大差异，在中国实行养老保险改革是非常困难的。中国的政府和学者已经开始更加关注其他国家在养老保险制度和社会保障问题上所提供的经验。正如我在文章开篇时所提到的，美国是一个典型的自由资本主义国家，中国更应该从那些具有不同发展水平，不同文化、社会背景的国家那里获得更多的经验和教训，在这个问题上中国政府和学者已经达成了越来越多的共识。目前在世界范围内还没有一个完全成功的养老保险模式，虽然中国需要借鉴其他国家的经验，但中国也应该探索出一条适合本国具体国情的养老保险之路。

作者：申策张冠单位：美国波士顿学院社会工作研究生院吉林大学哲学社会学院