外籍员工与社会保险困境研究
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将外籍员工纳入我国的社会保险，确保了制度的统一性和完整性。但该措施在讨论之初，就形成了截然不同的两种看法。赞成的一方以人社部为代表。相关负责人在答记者问中指出：首先，世界上多数发达国家，以及一些发展中国家，大都通过立法，强制要求在本国就业的外籍人员参加社会保险，缴纳社会保险费。我国的社会保险法要求外籍员工必须参保，乃是同国际接轨。其次，将外籍员工纳入社保，也就在这方面给予了其国民待遇，保护了他们享受社会保障的权益。这样，也使中外企业能更加公平地参与市场竞争，有利于完善社会主义市场经济。最后，中国企业在向海外派驻员工时，也通常被要求参加派驻国的社会保险，缴纳相应的费用。反对一方则指出，目前大部分外籍员工仅仅是在中国工作，退休后大都回自己的国家养老，而不会呆在中国。虽然《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》，允许外籍员工终止养老保险关系，并将其个人账户储存额一次性支付给本人，但如果大部分外籍人员都选择终止，将失去保障的意义。清华大学教授杨燕绥认为，中国只有和外籍职工国籍国签订协议，对社保的缴费、转移、携带、分段计算做出衔接性规定，才能使外国人参加中国社会保险真正落定。在没有相应制度安排的情况下，中国政府不能强迫外籍人士加入中国社保。她甚至警告，强迫外国人支付保费，将会出现问题，即如果他们离开时不能拿回支付的保费，中国可能会面临一系列诉讼。从理论上讲，正反两方的观点都具有一定的合理性。但无论是正方，还是反方，都是中国的政府和学者进行的分析的推测。而事件的当事人———外籍员工，究竟如何看待这个问题，双方却都没有提及。本文将就这方面进行一些弥补性的探讨，分析外籍员工参加中国社会保险的心态。
二、不同居留期间的外籍员工具有不同的态度
据了解，我国对外国人居留期限的管理主要分成两类：一类是在中国居留半年以上、1年以下的，由公安部门颁发“外国人临时居留证”；一类是在中国居留1年以上的，由公安部门颁发“外国人居留证”，一般1年一签。此外，在三资企业工作的副总级以上的外籍人员，和一些归国华侨可一次性申请一至五年的外国人居留证，但目前真正获得5年居留证的外籍人士并不多。居留的时间不同，外籍员工对参加社会保险的态度也有很大的差异。对参加社会保险最为迫切的是，获得外国国籍后返回中国长期就业的华侨。他们没有语言和文化的障碍，参加社会保险使他们有一种安全保障感，和一定程度的归宿感。其次是在我国长期工作的外籍管理人员，以及一些公共机构的长期派驻人员，加入社保也是组织机构为他们提供的一种福利，使他们能够更加安心地在中国工作。中国日报的网上调查，从某种程度上印证了我们的这一看法。报道称，来自英国的布莱尔，就对外籍员工参保政策表示欢迎。她在北京一家杂志工作。“我认为这项政策是好的，因为它将使在中国长期居留的外籍人士受益。”她说“：我不介意每个月缴纳保险费，因为它让我感觉自己在很大的意义上属于中国，不再仅仅是个外人。”但这类在我国长期工作的人员比例较小，我们的访谈对象中，仅有一位在中国工作超过5年。对参加社会保险最不热心的当属短期居留人员，类似我国农民工对待社保的态度。他们绝大部分认为自己在中国不会呆多久，大部分回答最多工作二三年，因此对长期性供款的社会保险不感兴趣。一些被访者担心他们的工作环境将会因此恶化，因为缴纳额外的社会保险费，老板可能会降低他的薪水。如果成本上升太多，公司甚至可能聘请“打黑工”的来替代他们。对于他们而言，来到中国，主要是赚钱和增加经验，然后再次离开，基本不太可能长期居住。因此，他们根本不需要社会保险。个别访谈对象甚至表示，中国的社会保障体系应着眼于自己的居民，而不是给他们添麻烦。现在的问题是，这类人员占了外籍员工中的绝大部分，在我们的访谈对象中占了80%以上。
三、商业保险的替代性
影响外籍员工参保的另一个重要因素，是商业保险提供的替代性。对于大多数受访者而言，因为仅在中国短期性就业，他们更加青睐商业保险。商业保险比较灵活方便，同时契约性的权利义务关系比较清晰，即他们能清楚地知道自己的供款和能够享受的保险待遇。并且，双方都是基于市场关系上的对等主体，因此他们就有较强的选择性。这尤其对自由主义传统下的美国人，具有特别的吸引力。而雇佣外籍员工的很多公司，也乐于为他们购买商业保险，也是因为灵活方便。他们就不必为每一个非长期就业的外籍员工，一一办理手续繁琐的社会保险。而商业保险提供服务也非常便捷，受到劳资双方的好评。在我们的访谈中，90%的外籍员工都购买了商业保险，其中一半左右是由公司购买，还有一部分是由公司和自己各付一半，也有1人是自己购买。对于当前实施的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》，多数受访者认为没有必要。如他们根本不会在中国呆15年之久，因此退休保险无用处；他们也不会去在公立医院排长队等待，由此医疗保险也是一种浪费，同时公司大都给他们购买了商业医疗保险。这样他们就可以去环境更好，服务更便利的私立医院就医。就暂行办法条文本身而言，虽然其中规定了外国人参保后的所能获得的权益，但还是没能让他们搞清楚怎样才能获得这些权益，办法中有的条文不够详细具体，有的不够形象简化。这和我国的社会保险同西方国家存在较大差别有关系，西方国家大多实行是现收现付制，而我国则实行部分积累的统账结合模式，让他们在短时间内理解，确实有点困难。比如，办法中规定“：凡外国人在规定领取退休金的年龄前离开中国的，他/她的个人账户将被保留。如果重新进入中国就业的外国人，可以供款期计算累计；外国人在按中国政府规定的程序办理手续后，社会保险经办机构可支付的外国人在他/她的个人账户的金额一次性终止基本养老保险关系；外国人死亡后，个人养老保险账户中的剩余金额可以被继承……”在这些规定中，仅仅让外籍员工搞清楚个人账户是怎么回事，就挺费劲的。“供款期计算累计”“，办理手续一次性终止保险关系”，等等，就更是难上加难。再有，从参保的强制性来说，西方国家除了北欧及其他少数国家实行强制性原则外，大部分国家都采取自愿参保原则。当前，让外籍人员强制参保，而权利和义务关系也不是很清晰，很容易让他们感觉到这是中国在巧立名目收费，目的在于扩充社会保障的资金，而非为外国员工在中国的社会保险考虑。美中贸易委员会（USCBC）敦促中国，“外派的员工应被允许选择退出，因为他们仍然受雇于海外雇主，是不可能享受的中国提供的社会保险的任何好处的，因为它们通常只有很短的时间在中国工作的。”“外籍员工应该被允许选择医疗保险，如果他们已经有了其他医疗保险，或者他们不需要中国提供的医疗保险”欧盟商会也提出，希望其员工能选择是否加入中国的社会保险。
四、不同的保险态度不同
我国的社会保险主要包括“五险”，其中生育保险和工伤保险不需要员工缴费，这里仅就需要外籍员工缴费的养老保险、医疗保险和失业保险进行分析。他们感觉最重要、必须参加的保险，当属医疗保险。“对我而言，健康保险是确定无疑最重要的”，很多被访者都表达了类似的看法。他们购买的商业保险，也主要是医疗保险、健康保险或人身保险。但是，如前所述，他们更看重的是商业医疗保险，而不是社会保险。对他们而言，社会保险中的医疗保险难以发挥应有的作用。除了前述排队和医疗环境方面的原因，更大的阻碍因素是语言。医疗方面的很多专业术语甚至会难倒一些公司的翻译人员，而各大公立医院也难以配备多国语言的专门翻译。然而，细微的语言差异也可能导致严重的医疗事故。因此，外籍员工极少进入我国的公立医疗机构就医，我们所访谈的对象一般会通过商业医疗保险，进入当地的私立国际医院。而这些医疗机构往往是排除在医疗保险定点机构之外的，这就极大地打消了外籍员工参保的热情。由此，就进一步引出另外两个问题，一是如何看待退保，一是如何保持社会保险关系有效，并重新激活。谈到将来离开中国退保时，一位欧洲籍工作人员谈到，“中国政府的办事效率太低，并且部门复杂，我觉得想要拿回钱是不可能的事，所以如果我交了这些钱，就无所谓了，就让它进入中国社会保障部门的口袋吧”，另外好几个访谈对象都表达了类似的观点。并且，如果退保，无论是公司还是员工，都无法领回公司支付的统筹部分的缴费，这对他们是有失公允的。当前，所有的受访者都还没有意识到这个深层一点的问题，但是迟早会被人发现。接下来的问题就是，外籍员工离开时不终止养老保险，如何续保的问题。当前尚不明确的是，他们离开中国后，其社会保险关系能够保持多长时间的有效期。据一个访谈对象介绍，如果希望保持中国的养老保险，他们离开中国后，需要每年向所在国的中国使领馆提交一份自己的社会保险材料，以确保自己的帐户保持有效。这对于他们来说，手续将不胜其烦。更要紧的是，他们绝大部分人不能确保能在退休前缴足15年的保险费，并且我国还规定了65岁后外国人不得在中国就业，这样时间上也不能确保他们在中国累计就业15年以上。不过，当前我国允许退休前一次性补缴够剩余年限的养老保险费用，或许能对这个问题有所补救。最后，即使缴足了养老保险，领取也是个问题，虽然可以委托代领或申请汇兑，但身份审查也将非常繁复。最后是失业保险，暂行办法也规定的外国人应该参加失业保险。这里存在的主要问题是，如果在中国没有了工作，他们将很快离开中国，而不是申请失业保险，很多访谈对象都这样回答。同时，如果没有了工作合同，他们的签证就变得无效，他们也就难以获得失业保险金。因此，缴纳失业保险对于他们几乎没有什么意义。而且，他们离开中国终止社会保险关系时，缴纳的失业保险也不会得到退还，这让他们感到尤其不公平。
五、双重支付与双边豁免协议
在与中国的谈判上，美中贸易委员会指出，要求外籍员工参加社会保险计划将是“不必要的重复”，因为雇主已经为外籍雇员在中国购买了类似于社会保险的商业保险。访谈中，所有的受访者在都表示已经拥有了保险，包括在中国的商业保险或本国的社会保险。这就涉及双重支付与双边豁免的问题。新出台的暂行办法规定，与中国签订了双边或多边的社会保险协议的国家，其国民可以选择不参与中国的社会保险，只要他们能够提供自己在本国持续上缴社会保险费的证明。而没有签订协议的国家，其国民在中国就业时，必须参加中国的社会保险，缴纳相应的社会保险费用。但是目前，只有德国和韩国与中国签订了双边协议。2001年，中国和德国率先签署了《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》；2003年，与韩国签署《互免养老保险缴费临时措施协议》及相关文件。也就是说，当前除了德国和韩国以外，其他国籍员工都必须参加中国的社会保险。在访谈对象中，由此也形成了两种完全不同的态度。德国籍员工表示“：对中国与德国的双边协议都不是太清楚。但是作为德国人，对双边协议感到幸运，因为这意味着不用多交额外的费用了。”而来自另一个国家的员工则显得愤愤不平，“我觉得这个政策很可笑，同样是外籍人，社会保险还要区别对待。我们在这里工作，付双份的税，还要付双份的社会保险费，而且还不一定能享受益处。”显然，只同两个国家签订社会保险双边协议，远远满足不了为数众多的其他国籍就业人员的需求。虽然，与人员数量最多的韩国签订了协议，但是位列第二至第七的美国、日本、缅甸、越南、加拿大、法国都还没有签订，来自这些国家的大量就业人员的双重支付问题，短时期内就难以避免。六、一些探讨这里要澄清一个误区，那就是认为强制外籍员工参加社会保险，会导致我国的劳动力成本上升，进而可能催逼外资撤出中国。其一，导致我国劳动力成本上升的主要原因在于，社会保险法出台后，我国境内的所有企业和员工都要强制参保，导致劳动力成本整体上升，而外籍员工只是其中微乎其微的一部分。而这也符合世界上国家发展的一般规律，即国家经济持续增长后，劳动者的收入、劳动保护措施和福利待遇等都会相应增长，否则社会将可能出现不稳定状态。其二，劳动力成本整体上升，包括外籍员工的社会保险缴费负担加大，也不一定会导致外资大量外流。也许有部分劳动密集型的加工企业会撤出，以及一些外籍员工会流向其他国家，但是绝大部分外资还是会留在中国，原因很明显，他们不可能放弃中国这个巨大的市场。此外，外籍员工的用工成本增加，从某种意义上，对我国还是有好处的，因为这可能促进外资企业用工的“本地化”。即从用工成本上考虑，更多雇用和培养中国的员工及管理人员，而不是靠带入外籍人员，这将从某种程度上提升我国的人力资本和管理水平。当然，我们也得适当考虑外籍员工的合理诉求，对于当前意见比较强烈的社会保险措施，可以从以下两个方面调整完善。一方面，加强同相关国家谈判，适时签署社会保障双边或多边合作协议。为避免两国企业及其员工重复参保缴费，国际上的通行做法是开展双边或多边谈判，签署社会保险互免协议加以解决。因此，我们可以向一些国家说明我国社会保险制度改革的现状，并表达在此方面进行双方合作的意向，尤其是那些外籍人员集中的国家。同时，我们也应该意识到，这是双方面的事情，不是我们单方面就能决定的。美国已经与17个国家签订了双边社会保障协定，日本也与13个国家签署了双边协定。目前，来自两国的员工分别占我国外籍员工总量的第二、三位，两国也有义务同中国协商并签署协议，以保护本国籍人员的利益。因此，当美中贸易委员会、欧盟商会及其他国家商会敦促中国，考虑其国籍员工的社会保险双重支付问题时，我们也可以敦促他们向本国政府施压，尽快同中国就社会保险互免事宜进行谈判。另一方面，就外籍人员反映比较集中的参保和赔付问题，可以进一步调整完善社会保险的相关措施，使外籍参保人员切实从中享受到实惠。如医疗保险中，可以考虑将外籍人员经常就医的一些国际医院的基本诊疗项目纳入医保范围。养老保险，如果外籍人员离开中国需要退保，进一步简化相关手续；退费时除了个人账户外，统筹费用也可适当退还一部分。失业保险中，如果外籍人员确实因失业而离开中国，可以考虑支付一定月份的失业保险金，如一至三个月。当然，这些建议的可行性如何，还有待深入探讨，谨此抛砖引玉。
作者：熊贵彬单位：中国青年政治学院社会工作学院
