社会保险基金信托管理法律制度研究

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摘要:社会保障制度是当代社会文明的标志之一，社会保险基金是保证社会保障制度正常运行的支柱，而选择正确的社会保险基金管理方式则是社会保险基金持续发展的关键。在当前环境下，我国社会保险基金采用信托管理的方式不失为一种可行路径。通过对我国社会保险基金管理存在的问题以及域外关于社会保险基金信托管理的实践分析，指明我国社会保险基金信托管理的必要性，在此基础上为我国社会保险基金信托管理模式提出些许建议，力图使我国社会保险基金管理更加安全、合理、有序。

关键词:社会保障;社会保险基金;信托管理;法律制度

由于社会保障制度在各个国家实施的程度、实际的覆盖率以及具体的实施时间都各有不同，这就导致作为社会保障制度主要组成部分的社会保险制度在世界各国的具体状况也有所不同，其中最显著的就是各个国家社会保险所包含的项目不同，而各个项目的资金又直接与社会保险基金相挂钩。在我国，根据风险的不同，社会保险涉及到了多个不同的项目，而每一个项目又都会积累一笔数额巨大的基金，把这些基金综合起来也就是我国的社会保险基金，对这些基金该如何管理就成为了一大难题。在当前情况下，我国面临着人口老龄化和通货膨胀的双重压力，这对于社会保险基金来说，不仅意味着其支出压力在不断增大，而且还面临着基金贬值的风险，我们既不能让社会保险基金长久的累积，也不能让社会保险基金流而不积，所以选择一个正确的管理方式显得尤为重要。

一、国内外社会保险基金信托管理的现状

结合我国目前社会保险具体运行状况以及《社会保险法》的相关规定，社会保险基金主要是指为了保障国民在年老、失业、患病、生育以及发生工伤时能够及时获得相应的帮助而成立的基金。［1］这个基金的资金来源主要是企业以及企业职工的缴费、自由职业者的缴费、国家补贴等。而信托制度最早起源于英国，由于其存在诸多优点的原因迅速在英美法系国家得到推广和运用。所谓的信托管理就是指通过设立信托的方式来进行管理。具体到社会保险基金信托管理，其实就是为了实现信托目的，通过委托人选任受托人的方式来管理运用社会保险基金，主要就是利用信托原理并通过信托制度设计来实现管理。［2］

(一)国外关于社会保险基金信托管理的现状

1．美国关于社会保险基金信托管理的现状

1939年，美国通过了对于社会保障制度的修正案，实际上也就是正式确立了社会保险基金的本质就是信托，并且出台了《雇员退休收入保障法》，这部法律是美国关于社会保险基金信托管理的标志性立法。美国将社会保险基金视为公共信托，其具体的管理运行要由《社会保障法》以及《信托法》来共同规范。［3］另外，《雇员退休收入保障法案》(ERI-SA)自1974年颁布以来虽然历经多次修改，但仍然坚持社会保险基金信托管理，尤其是对受托人的要求从未脱离最初的制度框架，在其中详细规定了受托人责任、禁止交易、违反受托人义务所要承担的法律责任等值得我国借鉴和学习。

2．英国关于社会保险基金信托管理的现状

信托制度最初的创设就来自于英国，而且在德国人创设社会保障制度后，英国也很快的进行了吸收借鉴，因而在这样的背景下信托与社会保障制度在英国这片土壤上自然而然的得到了结合，这其中尤为突出的就是社会保险基金信托中的养老金信托。在英国，养老金信托立法呈现出体系化、全面化、精细化的特点。对养老金信托的管理不仅依靠于传统的养老金法案，更多的还要信托法以及税法的帮助，其中最显著的特征就是英国养老金的设立必须采用信托方式。在英国，养老金监管特别强调信托，其将信托法作为养老金监管的基本法律。在监管模式的选择上，其采用审慎人规则，具体说来就是并没有对基金的投资进行过多的干预，大部分时候的监管都集中于投资决策环节，要求受托人要尽到忠实、勤勉等义务。英国的养老金信托重视对受益人权益保护，在其受托人中往往就包括受益人所选的代表，而且在通常情况下，受托人针对信托财产作出某项运作时受益人都享受充分的知情权，而且在法律上为其行使诉权提供了途径。另外，英国又为社会保险基金信托进行专门而有限制性的税收优惠，并在此基础上不断对受托人进行规范与管理完善。

(二)我国有必要对社会保险基金信托进行管理

社会保险基金就如同国民的钱袋子一样，故其管理必须体现出安全性和增值性这两大性能。对于安全性而言，社会保险基金的资金来源为企业和国民的缴费，相当于国民把钱交给国家来进行集中管理，以便共济性的抵御各种风险因素。因此，社保基金的管理者必须要保障基金的安全，保证其不被挪用和侵蚀;对于增值性而言，这就要求基金管理者不仅要扮演好守护基金的角色，而且要通过一定的手段和方式实现基金的保值以及增值。这就要求基金的管理者要善于运用一系列管理以及投资方式来实现基金增值，在管理方面就需要从源头上节约成本，并在具体运作中提高效率，而让社会保险基金管理与信托制度相结合则可以顺利的实现这两大性能。信托从产生时起就具有避税的天然优势，而减少税收征收恰恰能够做到节约成本，通过信托的方式来对社会保险基金进行管理，一方面国家可能针对信托制度会实行一定的税收减免;另一方面，信托的当事人也可以充分利用信托的天然优势，通过一系列的制度设计来实现降低税负。信托制度可以实现社保基金在管理上更加专业化，在该制度中充当社会保险基金管理者角色的就是受托人，在受托人的选任上要遵从委托人的意愿，通常情况下受托人都由熟悉市场经济、国家政治以及法律法规的人来担任，而且受托人在管理信托财产时要以实现信托目的，实现利益最大化为己任，要切实履行忠实、勤勉等义务。这样的设计就足够显示出了采用信托方式管理社会保险基金能够充分体现管理的专业性、精细化以及利益最大化。

二、目前我国社会保险基金管理存在的问题

(一)行政色彩浓重，缺乏市场导向性

社会保障制度起源于德国，其通过建立强制性的社会保险等保障制度措施来化解现实生活中出现的各种风险，这种做法最突出的特点即是国家行政力量在制度设计与推行中扮演中坚力量。其后，世界上各个国家纷纷效仿德国的社会保障制度，只不过在制度的具体实施中，包括但是不限于资金的筹集、运营、监管等程序中政府行政力量干预程度有所不同而已。在我国，社会保障制度起步相对较晚，社会保险制度自1951年起才慢慢开始建立起来，从我国社会保险制度发展的历程来看，政府在其中担当重要推动力量，社会保险的各个环节都有政府的全程参与。单从社会保险制度的公共性质而言，该制度运行的核心就是把政府作为主要责任主体而形成的强制性事业，要依靠政府介入才能推动其发展。但是我们应该看到，社会保险制度尤其是数额巨大的基金，对其管理不能简单的束缚于政府权力之下，要将其解放出来，以市场为导向积极参与竞争。在现实中，一方面我们的政府尤其是地方政府总是认为财权与事权不相匹配，地方财政收入在不断下降的同时却要提供大量的公共服务。［4］另一方面，我们的政府却又不能很好的做到简政放权，对于社会保险基金来说，我们的政府应该在兼顾其公共性质之余，充分的考虑其所具有的经济属性，让其回归市场。这样不仅能够达到让政府减负目的，而且能够大大提高社会保险基金管理运行效率。

(二)统筹层次过低，不利于集中化管理

我国社会保险统筹层次目前仍然处于一个较低层次，各个具体社会保险项目统筹层次不一，2010年的《社会保险法》也指出逐步实现全国统筹是职工基本养老保险的目标，但是这仅仅是针对职工基本养老保险，对于其他保险项目却没有提及到全国统筹层次。而且从总体上看，我国职工基本养老保险仍停留在市、县一级统筹。［5］这样的统筹层次就导致了我国社会保险各项基金处于碎片化的状态，与之相对应的基金管理必然也处于间断、混乱状态，由于大部分基金处在地方政府管控之中，各个地方实际情况各有不同，导致中央根本无法出台统一的管理制度。这样的管理状态一方面带来了基金管理成本上的增加，另一方面也导致腐败容易滋生。

(三)基金结余量大，收益率较低

我国社会保险各个项目基金的结余量十分庞大，而且每年都呈现出上升的趋势，面对如此之大的社会保险基金，如何保证其保值增值就显得很困难，但是这又是社会保险基金管理者必须要注重的一点。从我国目前的管理状况来看，社会保险基金虽然结余量大，但其实每年的收益率都不高，这一方面说明目前我国针对社会保险基金并未形成一个保值增值的机制，另一方面也显示出我国对于社会保险基金的管理，尤其是投资运营的管理存在诸多问题。

(四)基金管理立法滞后，碎片化现象突出

社会保险基金管理就研究领域及部门划分而言当属社会法范畴，但当前我国在这方面多为经济学、管理学方面的研究，在法学层面上进行研究的较少，能够综合经济学视角、管理学视角，并在此基础上运用法学专业视角加以整合研究就更为少有，由此就带来了一系列问题，首要的就是关于社会保险基金管理方面的立法滞后，碎片化现象突出。另外，由于缺乏统一的基金管理规定，导致在具体实践中出现多头管理的局面，各个管理部门之间职责不清，社会保险经办机构一般都为政府的职能部门，缺乏独立性，而且管理所依据的规章及文件发生冲突的情况时有发生。以上关于我国社会保险基金管理存在的诸多问题表明，我们应该尽快建立一套法律制度规范来对其进行管理，防止我国社会保险基金管理问题进一步扩大化。国外的社会保障制度相比较于国内起步较早，而且英美法系国家信托制度发达，在这样的环境下，国外社会保障制度发达的国家大都将社会保险基金采用信托的方式进行管理，经过多年的运行实践，这一方式得到了许多国家的认可。

三、对我国社会保险基金信托管理模式构建的建议

(一)完善相关立法，形成一个全面具体的法律体系目前我国对于社会保险基金管理方面的立法大多为部门规章，有些为政府的规范性文件，作为稳定一国国民情绪的最低制度设计而言，这在法律位阶上明显过低。虽然2010年的《社会保险法》在一定程度上缓解了这种尴尬，但是我们应该清楚的知道，在该法中并没有对社会保险基金管理进行专门有效的规定，而且在其中诸多的授权性条款需要进一步细化解决。无论是在英国还是美国，对于社会保险基金信托管理都是由多部法律来共同规范。我国虽然出台了《信托法》，但是在实践中并没有将诸于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等相关规范基金管理的行政法规及部门规章视为《信托法》的特别法。因此，在具体的信托管理关系构建中，要以《信托法》为基本法，配套出台相应法律法规来用于具体规范社会保险基金管理，构建起一个条理清晰的法律架构。

(二)选任适格的受托人，构建严格的责权机制

社会保险基金信托管理是否成功的关键之一就在于受托人的选任上，在选择受托人时要充分的考虑胜任性以及适格性，一个好的受托人必然能够为信托财产利益最大化提供帮助。纵观世界各国，无论是信托制度发达的英国，还是社会保障完善的美国，它们无一例外的都对受托人进行了严格的限制，这种限制既包含选任方面，也包含具体的权利和义务规制。因而我国在对受托人进行相关规定时，可以借鉴国外的成熟做法，诸于受托人要充分保障受益人的知情权得到确实落实、受托人要严格履行信息披露义务、建立受托人违反义务承担的责任以及构建受托人资格禁止等制度。

(三)改变基金信托管理监管规则

任何一项制度的贯彻落实都离不开监管，对于社会保险基金信托管理的监管而言，根据国际上的成熟经验可以看出监管关键在于受托人的内部治理，而受托人内部治理的前提又是在于监管模式的选择上，对于这一点我们可以借鉴英国的审慎人规则。该规则在坚持传统信托上对于受托人义务规定的前提下，不再过多的干预资产组合以及持有上限。着重在投资决策环节进行监管，这样的规则能够灵活的应对复杂市场经济，有利于让基金真正的回归市场。另外，我们的立法要赋予监管机构一定的司法处置权，对于违反基金信托管理规定的相关行为要实行严格的问责制，包括但不限于民事责任、刑事责任等。社会保险基金信托管理不仅符合我国当前基金管理改革的路径，而且与国际经验相吻合，是我国的法治建设以及社会全体参与的结果，需要社会全体的信仰。［6］在进行改革的过程中要立足于本国实际情况，吸收借鉴国外有益经验，让我国的社会保险基金在安全性得到保障的前提下尽可能的实现保值增值效能。信托管理能够让社会保险基金真正的实现市场化、规范化运作，从长远来看，必然会让我国社会保险基金管理更加合理化、有序化、科学化。

参考文献:

［1］彭丽萍．社会保障基金信托法律问题研究［M］．北京:法律出版社，2013:11．

［2］余雪明．比较退休基金法［M］．北京:中国政法大学出版社，2003:141．

［3］程晓燕．社会保障基金管理法律问题研究［D］．长春:吉林大学:2008．

［4］储涛．基于扩大地方财源为视角的地方税体系完善［J］．邢台学院学报，2015(3):92－94．

［5］郑功成．全国统筹:优化养老保险制度的治本之计［N］．光明日报，2013－7－23(15)．

［6］逯其彦，田明丰，唐晓玲．法律信仰———我国法治的精神基础［J］．菏泽学院学报，2005(1):31－34．

作者：储涛 单位：安徽大学法学院