论失业保险在支付层面的难题

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我国失业保险的支付期过长，不利于促进失业者积极就业。根据《条例》的规定，“失业保险金的给付期限最长为24个月，最短为12个月”。过长的失业保险支付期，对失业者积极就业具有负面影响。在整个失业者群体中，恰恰容易满足具有自愿性失业倾向群体的心理，不利于失业者积极寻求就业。过长的失业保险支付期的规定，对政府而言，加重了失业保险金的支付压力。农民合同工制的失业保险规则仍然不适应农民工参保。现行的失业保险对城镇职工与农民合同制职工实施的是分类失业保险制度，后者不用缴纳失业保险，由其就业的企业缴纳，即可建立失业保险关系。但是，政府在失业保险缴费上对农民工这一群体的照顾，实际效果有限，仍然有众多的农民工游离于这个制度之外。2011年我国外出农民工数量为15863万人，其中，参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为4140万人，②参保人数仅为26%，多数农民工因未参加城镇职工基本养老保险而失去失业保险关系。这说明，随着我国经济和社会的发展，《条例》中针对农民工的社会保险制度，应给予调整才能适应大多数进城务工的农民工群体的需要。

我国失业保险缴费与支付制度层面存在问题的分析

《条例》实施以来，我国失业保险的缴费率和支付标准的规则一直没有调整，长期处在低缴费率、低支付标准和长支付周期的规则下运行，由此导致失业保险在维持失业者及其家庭成员基本生活方面保障不够充足等问题。这一问题实际反映了政府建立失业保险制度是以人为本，还是仅仅为了掌控这部分资源为目的。如果坚持以人为本的理念，这些存在的问题就应结合我国经济和社会发展的需要，通过进一步调整给予解决。

1.我国城镇职工失业保险缴费率偏低与失业保险的重要性不相适应。目前，我国失业保险缴费率为3%，不及德国失业保险缴费率6.5%的一半①(2004年)，失业保险企业和个人缴费率明显偏低。根据中国统计年鉴的数据，2010年，我国城镇企业(含个体户)职工数为3.4687亿人，乡镇企业职工数为1.5863亿人，两者合计为5.057亿人。②参照我国政府2012～2015年城镇登记失业率控制在5%以内的目标，即使以2010年城镇和乡镇就业人数为基数，我国在“十二五”期间，企业失业人数每年将达2500万人。这一数据与2010年我国领取养老金的企业离退休人员6305万人③相比，在现行缴费率下，失业人数对失业保险金支付所构成的压力，明显高于领取养老金人数对养老保险金支付所构成的压力。城镇职工失业保险3%的缴费率以及相应的失业保险金收入，同城镇职工基本养老保险22%的缴费率以及相应养老保险金收入相比，失业保险金的缴费率明显偏低。这既影响了失业保险金收入的增加，在总量上也制约了失业保险金支付标准的提高。失业保险缴费率低，虽然可以减轻缴费主体的负担，但偏低的缴费率对国民在社会保险制度中应承担的责任意识的形成和提高失业保险待遇水平均有负面影响，且与该险种在参保者遭遇失业，收入中断时保障其基本生活水平的重要性不相一致。因此，无论从失业保险缴费率的国际比较还是从失业保险的重要性角度看，有必要提高我国现行失业保险缴费率。

2.提高我国失业保险金支付标准，体现失业保险保障基本生活的制度属性。现行的失业保险制度属于保参保者个人的制度，失业保险金支付标准不同失业者的缴费工资基数和缴费年限挂钩，一律按照当地最低工资标准的70%～80%支付。这种“一刀切”的支付制度导致那些工龄较长，工资明显高于当地最低工资标准，家中有未成年子女的失业者，失业后，其本人以及家庭成员的基本生活水平将受到很大影响。比较而言，欧美发达市场经济国家，失业保险支付制度通常考虑失业者家庭成员和参保者本人缴费工资的情况。如德国规定，失业者如有需抚养的未成年子女，可领取的失业金相当于他最后工作净收入的68%，无抚养子女者为63%(2004年)。④这种失业保险支付标准，由于同参保者缴费工资关联，既体现了承认参保者就业资历差异和多缴多得也照顾了社会上的弱势群体，效率与公平得到了兼顾。我国现行失业保险金支付标准，由于抹去了参保者的缴费差异和家庭成员收入情况，对不同收入的失业群体来看，实际上都存在不公平。失业保险的“双低”特征，使失业保险陷入低缴费率，低支付标准的低水平循环，其中基本生活水平受到影响的最大群体是中低端收入的失业者。如果，失业保险制度在实施中，对中低收入的参保者的保障作用有限，不能起到保障基本生活的作用，那么这个制度“安全网”的作用，实际上已降格为社会救助制度，其应有的制度效益被削弱。要使失业保险制度发挥应有的保障作用，在改革和调整中，至关重要的是在制度设计的理念中，必须坚持以人为本的目的。在《贝弗里奇报告》中，贝弗里奇对英国第二次世界大战前的社会保险制度进行了总结，他认为，战前英国的社会保险制度对国民的保障不够充分，失业保险制对失业者的保障力度不够，失业者领取失业保险金将无法摆脱贫困，特别是有子女的家庭更是如此。因此，主张战后英国政府在社会保障制度中建立双重分配的制度。首先，通过强制性的社会保险制度要求国民参保，在其面临困难时，可以从社会保险的再分配制度中得到资助。其次，通过社会福利的再分配手段，对参保者家庭中的未成年子女实行生活补贴，使其不致因父母的收入中断而影响基本生活。这种双重分配的制度，使中低收入的参保者，在其失业后，基本生活能从这个制度中得到必要的保障。此外，贝弗里奇关于在战后重建英国社会保障制度中所体现的“亲民”理念也是值得肯定和借鉴的。尽管第二次世界大战给英国的经济带来严重的破坏，政府财政收入急剧下降，并使英国面临大量的失去子女的孤寡老人或失去亲人的儿童以及大量的伤残人员，但是，贝弗里奇主张战后英国政府应立即进行社会保障制度改革，通过建立比战前具有更高保障水平，能充分体现普惠性、共济性和公平性的社会保障制度来保障国民的基本生活。贝弗里奇对英国社会保障制度的改革说明，社会保障制度的保障水平同政府在设计保障制度时遵循的理念有密切关系，并且社会保障制度在设计时不能过分强调经济因素，而应以国民的需要为基本出发点。20世纪90年代中期以来，我国政府在社会保险制度建设中提出:我国的社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应的基本制度属性。根据这个基本方针，我国的经济和社会发展了，社会保险的水平也将得到提高。但是，从“条例”实施以来，失业保险征收与支付标准一直未作调整，且保障水平明显偏低。因此，解决我国失业保险征收与支付制度中“双低”的问题，从制度设计的层面分析，需要将政府提倡的关注民生的理念充分贯彻其中。

3.现行失业保险支付标准同最低工资标准挂钩的制度设计有可能影响失业保险支付的合理增长。表1多组数据体现了以下特点:(1)现行规则下，失业保险金的增长速率取决于最低工资标准的增长速率。(2)2009年，受金融危机的影响，杭州市政府为减轻企业工资成本压力，最低工资标准未调整，失业保险金也未变动。(3)2007年以来，杭州市城镇居民低保金保持10%以上的增长，已相当于失业保险金的50%。上述特点说明，在现行规则下，失业保险金支付标准的增速取决于最低工资增长的幅度。但是，这两项分配标准的作用不同，最低工资标准属于政府调节劳动力价格的指标，其调整既取决于政府对初次分配中工资增长的导向，也需考虑劳动力市场的供求、经济周期变动和企业工资成本等因素。而失业保险金属于保障失业者基本生活不致因失业受到影响的收入指标，导致其变动的因素主要同政府的再分配政策，物价指数变动对失业保险金购买力的影响，失业者本人的缴费工资基数以及失业保险金收支平衡等因素相关。由于引发最低工资变动和失业保险金变动的因素构成和目的不同，前者不可能始终保持稳定增长，当最低工资增速变缓，甚至零增长时，失业保险金的增长也就会受到相应的影响。现行规则将两项受不同因素影响的分配标准相关联，这就不排除在某一时段内，有可能出现最低工资标准变动所引发的失业保险金支付标准滞后于经济和社会发展的需要。此外，表1的数据反映，近年来，杭州市城镇居民低保金增长较快。如果最低工资标准提高缓慢，在现行规则下，低保金与失业保险金的差距必然缩小。低收入家庭因失业而带来的人均收入下降，会导致更多的失业者及其家庭成员进入城镇居民低保救助体系，加重政府用于社会救助的财政压力。从社会保险对国民具有“安全网”作用的角度看，一个有效运行的失业保险制度应该对参保者给予充分的保障，漏出“安全网”进入低保救助系统的国民应越少越好，但是，如果将失业保险支付标准与最低工资标准挂钩，继续维持低失业保险支付标准的规则，“安全网”的这一作用就难以实现。

4.调整我国失业保险金支付周期，体现失业保险促进就业的作用。根据《条例》，我国失业保险采取根据缴费年限确定支付期的制度。失业人员累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。同发达国家相比，我国支付周期的规定明显偏长。英国规定，享受失业保险的最长时间为52周，到期仍未就业者，将转入国民救助体系。瑞典规定，失业保险领取期限同缴费年限挂钩，期限为300天，55岁以上的失业者可延长至450天。①可见，发达国家的失业保险支付周期较之我国现行规则具有更强的促进失业者再就业的作用。从失业保险支付期设计的理念看，失业保险应体现促进就业的导向，同时也应将以劳动为荣，自食其力的民族精神发扬光大。过长的失业保险支付周期，有悖于上述理念，易使失业者再就业动机趋弱，导致人力资本贬值。此外，过长的失业保险支付周期，势必加大失业保险金支付压力。因此，政府在失业保险制度设计时，应缩短失业保险金的支付周期，同时加大失业保险金的支付标准，以体现以人为本和促进就业的目的。

农民合同制工人失业保险制度存在问题的分析

按照《条例》，农民工本人不需缴纳失业保险，只需企业缴纳即可获得失业保险关系。但是，农民合同工实际参保率很低，政府对农民合同工，在缴费方面的照顾未达到预期效果，就其原因，同城镇职工社会保险个人“三险”缴费权利与义务统一的规定有关。农民工如果不参加城镇职工基本养老保险个人账户缴费，缺失养老保险关系，相应的失业保险关系也不能建立。2011年这部分未参保的农民工占进城务工农民工总量的74%。庞大的农民工未参保群体的出现，说明现行面向农民工的社会保险相关法规需要调整。

1.现行城镇职工基本养老保险个人缴费8%的规定使低收入的农民工群体面临缴费困难。根据现行规定，参保人员个人缴纳基本养老保险费的基数为本人上年度月平均工资收入。月平均工资收入超过当地上年度在岗职工月平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费基数;低于当地上年度在岗职工月平均工资60%的，按当地上年度在岗职工月平均工资的60%计算缴费基数。①据此，那些收入低于这个标准的农民工可能需按比其实际月收入更高的标准作为个人参加社会保险的缴费基数。例如，2011年杭州市区全社会在岗职工平均工资为38837元，②月平均工资为3236元，最低工资标准1310元。根据上述缴费规定，参加城镇职工养老保险个人最低缴费基数为1941元。那些月工资等于或高于最低工资标准但低于1941元的农民工群体因需按一个比自己工资收入更高的缴费标准参加缴费，这无论从缴费心理还是缴费压力层面都对这一群体产生负面影响，因而放弃参保，结果在其失去城镇职工养老保险关系的同时也失去了失业保险关系。可见，由于现行农村与城镇社会保险制度缺乏制度内的协调，政府对农民工群体在参加失业保险缴费中给予个人免缴的照顾，对多数农民工来说难免流于形式，未达到应有的制度效率。

2.农村社会养老保险不能同城镇职工基本养老保险衔接导致多数进城务工的低收入农民工群体无法建立失业保险关系。目前我国农村和城乡居民参加的养老保险主要是新农保和城乡居民养老保险，到2011年已有3.64亿人参加这两种养老保险制度，占乡村15～64岁人口的72.8%。③为鼓励更多的农民参加农村养老保险，新农保和城乡居民养老保险对那些已年满60周岁、且未享受现行其他社会养老保险待遇的当地户籍城乡居民，采取不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费的制度。因此，为使长辈得到养老保险，多数农民已经参加了农村养老保险。对这部分参保者进城务工，现行城镇职工社会保险的一些规则值得商榷。

首先，从参保者的责任和义务角度看，国民一生只需参加一种社会保险，履行缴费义务后，即可建立社会保险关系，至于参加何种社会保险取决于其社会身份的选择。已参加农村社会养老保险的进城务工者，只要其继续在农村缴费，农村养老保险关系应得到承认，且无义务再参加城镇职工基本养老保险。1999年《条例》实施时，当时在农村实行的个人账户积累型的“老农保”制度已经基本停止，不再扩面，那时多数农民尚未建立农村养老保险关系。因此，当时要求农民工参加城镇职工养老保险关系方可享有失业保险的规定有其合理性。时至今日，随着新农保和城乡居民养老保险制度已将大多数农民纳入体制，在这种情况下，仍然要求进城务工的农民工参加城镇职工基本养老保险，方可建立城镇职工失业保险关系的规定已经不能适应社会发展的要求，这既不利于农村社会保险制度的发展，在实践中也加重了城镇职工社会保险与农村社会保险制度的衔接问题。因此，对进城务工的农民工，已参加的农村社会保险关系应该得到承认，对于不打算长期在城镇就业的农民工，应该要求其参加农村社会保险的缴费，而不是强制其参加城镇职工社会保险，这既可解决进城务工的农民工重复参加某些社会保险险种的问题，如养老保险，也可避免其中断农村社会保险的缴费，促进农村社会保险的发展。

其次，《条例》对进城务工的农民工免除个人缴纳失业保险的规定并不妥当。我国现行的社会保险是一种“责任险”，政府、企业和具备缴费资格的国民都有义务对全体国民一生有可能遇到的风险承担责任。政府承担制度供给、管理包括财政支持的责任，企业和职工履行缴费义务对社会成员或自己有可能遇到的风险承担有限责任。由于社会保险是具有强制性的险种，对企业和个人来说，必须按照社会保险的制度要求参加全部社会保险，如现阶段我国的企业必须缴纳“五险”，个人必须缴纳“三险”。个人只有参加了“三险”的缴费，履行各险种的缴费义务，其社会保险关系才能有效建立，才能获得享有各险种的权利。根据社会保险的这些基本属性，可以看出，现行对农民工失业保险免除个人缴费的规定，既违背了社会保险各险种之间的统一性，也违背了个人缴费义务与权利对等的制度要求，带有明显的随意性。因此，有必要根据近年来我国农村社会保险制度的发展，对农民工参加城镇职工社会保险的现行规定进行相应的调整:其一，进城务工的农民工只要继续参加农村社会保险的各项缴费，其农村社会保险的关系应得到承认，不必强制这部分农民工参加城镇职工基本养老保险。其二，由于农村社会保险不含失业保险，因此，已经建立农村社会保险关系且进城务工的农民工，除了继续参加农村社会保险的缴费外，必须强制参加城镇职工失业保险个人缴费，方可建立失业保险关系，失业后，享有城镇职工失业保险同等待遇。

最后，缺失选择权不利于农民工参加社会保险。农村社会保险制度建立后，农民工对社会保险制度的要求同“条例”颁布初期的情况有了很大的变化。尤其是进城务工的农民工群体有的是准备在城镇定居并长期就业，有的则是准备在城镇务工几年，然后返回农村。这两类群体对参加何种社会保险制度有不同的选择，前者显然愿意参加城镇职工社会保险以得到更高的福利待遇，后者则更愿意保留农民身份，保留承包土地的资格而参加农村社会保险。但是，现行《条例》中，针对农民工社会保险的规定缺失选择权，这就使进城务工的农民工中，那些愿意继续保留农民身份的农民工不愿意参加城镇职工养老保险，从而导致农民工失去失业保险关系。这种结果，农民工的权益固然受到损失，但损失更大的是城镇职工失业保险金收入的下降。因为，农民工自愿逃避参加城镇职工养老保险，可使企业或雇主在瞒报企业用工数时不必担心农民工举报，容易实现其瞒报用工数，减少企业社会保险缴费工资基数的目的，结果使政府失业保险与其他社会保险收入全部受损。如果，改革或调整现行社会保险规则，赋予农民工参加农村或城镇职工社会保险的选择权，且承认其已经建立的农村社会保险关系，那么不论是选择继续参加农村社会保险还是选择参加城镇职工社会保险的农民工，为其自身利益而会由原先逃避者转为参加者，并成为对企业缴费的监督者，这将有助于农村和城镇职工社会保险的发展。此外，我国现阶段农民工群体的社会身份具有二重性，既是农村土地承包资格的拥有者也是城镇制造业和服务业的参与者，因此，赋予农民工参与社会保险的选择权是对农民工身份的尊重，是农民工二重性身份转换的要求。

我国失业保险征缴与支付层面存在问题的改革对策

1.我国现行城镇职工个人缴纳社会保险的缴费基数，目前只明确了个人缴费上限，而对缴费下限，即“低于当地上年度在岗职工月平均工资60%的，按当地上年度在岗职工月平均工资的60%计算缴费基数”的规定不甚合理。这一规定实际上造成工资收入低于这个标准的职工，反而需要按一个更高的标准作为缴费基数，显然有失公正公平。因此，对参保者个人缴费规则中，可借鉴发达国家设置缴费率上限和下限的规则，参保者工资收入超过上限部分零缴费率，介于上限和下限之间实施正常缴费率，低于下限的工资收入实施减半或更低的缴费率。结合当前我国职工工资收入情况，下限以上部分仍然维持现有缴费率标准，下限可按照高于当地最低工资标准25%为限，工资收入低于下限的，按照缴费率的50%征收个人应缴纳的社会保险费，以此减轻低收入者参加社会保险的缴费压力。

2.适当提高城镇职工失业保险缴费率，增加失业保险资金的收入。目前城镇职工失业保险3%的总缴费率明显偏低，与失业保险在抵御市场经济波动风险，保障参保者不致因失业而使基本生活水平缺失保障的重要作用不相匹配，因而，有必要将现行失业保险缴费率提高到6%，其中企业和个人各承担50%，全部进入社会统筹。通过增加缴费率，且提高政府对缴费工资基数的监管，夯实企业缴费工资基数，增加失业保险金的收入，为提高失业保险金支付标准奠定必要基础。

3.在失业保险金支付标准上，调整现行失业保险金支付标准与最低工资标准挂钩的法规，采取失业保险金支付标准与失业者缴费工资基数挂钩的政策，并参照城镇职工基本养老保险的替代率，对单身的失业者按其缴费工资基数的55%发放，配偶无工作或者有未成年子女的失业者，适当增加支付比例，按60%的比例发放，以此体现失业保险金支付中既考虑参保者缴费的数额也体现对弱势群体的照顾。

4.将现行失业保险支付的最长周期缩短为1年，同时政府失业管理部门加强对失业者再就业的管理，建立失业保险金支付递减规则。如果领取失业保险金者，不积极寻求就业，多次拒绝政府、社区再就业管理部门安排的，且与失业者本人职业技能相近的就业机会，或无正当理由拒绝政府、社区再就业管理部门安排的就业培训，则可视为自愿性失业，失业保险金将中断支付。

5.允许进城务工的农民工结合自己的身份和就业计划，拥有选择参加城镇职工社会保险或农村社会保险的权利。对已经参加农村养老保险且进城务工的农民工，只要其继续在原籍参加农村养老保险的缴费并能提供参保缴费证明，就业地政府社保管理部门就应该承认其已经建立的养老保险关系。对这部分进城务工的农民工不必再缴纳城镇职工养老保险，但应参加城镇职工失业保险缴费并以此建立失业保险关系。同时终止实施现行的农民工失业保险一次性生活补助金制度，农民工失业后按照失业保险金支付标准和支付周期的规定领取失业保险金。对打算在城镇长期就业，在城镇定居的农民工，只要本人愿意转换身份，允许其参加城镇职工社会保险，同时停止农村社会保险的缴费。

作者：张勇单位：浙江财经学院财政与公共管理学院