失业社会保险制度革新概谈

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一、中国失业保险制度目前存在的问题

1．失业社会保险统筹层次低

根据《失业保险条例》规定，失业保险基金是由市县统筹。社会保障基金的运行规律是：风险的承受能力与基金的统筹层次呈正比，统筹层次越高，社会保险的互济性就越有保证。而从西方实行失业保险的国家看，大部分是由国家一级统筹。相比之下，我国市县统筹的失业保险基金抗风险能力较弱。在一些经济不发达地区，失业保险费征集困难，一旦出现大量失业人员，基金就很难调剂使用。

2.失业社会保险覆盖面较窄

我国目前失业保险的实施范围主要限于城镇企业事业单位的失业者，还有大量劳动者得不到失业社会保险这种社会保障。一是未将乡镇企业纳入失业保险范围。目前，我国乡镇企业从业人员数量很大，且许多乡镇企业经营状况不稳定，失业人员较多，这部分人群失业后的生活也难以得到基本保障。二是未将农民工纳入失业保险范围。尽管目前的制度规定已经将农民合同制工人纳入了覆盖范围，但实际参保的人数相对较少。因此，应加大落实工作力度，尽快将尚未参保的农民合同制工人纳入失业保险覆盖范围。三是个体工商户的雇员也未纳入保险范围。目前，我国个体工商户的雇员数目越来越多，但《失业保险条例》却未将这部分雇员纳入保障范围，只是在附则中授权省级人民政府根据当地实际情况决定是否将有雇员的个体工商户及其雇员纳入失业保险。有的省份在制定本地相关规定时，未将有雇员的个体工商户纳入范围。因此，如何加强立法至关重要。四是未将公务员纳入失业保险范围。随着国家公务员社会保障制度的改革和完善，公务员失业保障制度也应适应市场经济的发展和深化政治经济体制改革的要求，尽快构建。

3．失业社会保险促进再就业的功能弱化

现行失业保险制度虽然也规定了失业保险待遇中包括职业培训和职业介绍的费用，但是这方面的费用是多少并没有明确规定，而是“由省、自治区、直辖市人民政府规定”。这一“自行规定”的结果就是从实施《失业保险条例》以来，失业保险基金对失业人员基本生活保障金的支付占了绝对的比重。职业培训和职业介绍的费用支出较小，难以发挥作用。失业保险同就业的联系最为紧密。失业保险制度的最终目标应是使绝大多数失业者重新走上就业岗位。因此，失业保险制度应在保障失业者基本生活的基础上，大力促进就业。

二、中国失业社会保险制度的改革建议

1．适时提高统筹层次

失业保险基金应实现在省级统筹基础上逐步过渡到国家统筹。考虑到中西部地区比较困难，尤其在目前基金不足的问题十分突出的情况下，有必要建立失业保险中央调剂金，在全国范围内实行地区间的调剂，保证失业负担重的地区基金的支付能力。中央调剂金的资金来源可以从各省市失业保险基金中筹集一部分，但主要的应当通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施来筹集。

2．扩大失业社会保险的覆盖面

按照国际劳工组织公布的《国际劳工条约》的约定，失业救济保险适用于所有工薪人员。社会保险制度比较成熟的国家，失业保险的覆盖面很广，几乎覆盖了全社会所有劳动者。我国必须扩大失业保险的覆盖面，加大保障力度，逐步建立覆盖全社会的失业保险制度。凡是有可能失业的劳动者，无论是企事业单位的职工，还是国家机关公务员，无论是乡镇企业的职工、个体工商户及其雇员，都应纳入失业保险制度的保障范围。

3．完善失业社会保险促进再就业制度

应积极增加失业保险基金促进就业的支出项目，赋予失业保险更加充分的促进就业功能。借鉴国际经验，进行制度设计安排，放宽现行失业保险规定中促进就业项目的享受群体范围。将所有登记失业人员均纳入享受失业保险职业培训补贴、职业介绍补贴等促进就业项目的范围，失业的农民工也应纳入其中。培训的时间、次数、技术等级、方式、所需费用等也应根据实际需要适当增加和改善。

作者：陈淑君张敏单位：哈尔滨商业大学财政与公共管理学院