我国功能拓展失业保险论文
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一、国内各地失业保险基金功能拓展的实践路径
1保险基金支出范围越来愈大以江苏省为例，江苏省人力资源和社会保障厅于2009年11月将失业保险基金支出项目由原来的五类扩展到十类。除了原来规定的职介补贴、职业培训补贴、社保补贴、岗位补贴、小额担保贷款贴息等项目可使用失业保险基金外，职业技能鉴定补贴、创业投资引导基金（包括用于创业培训、初次创业补贴、创业租金补贴、创业孵化基地建设和创业型城市创建等）、创业见习（实训）生活补助、公共就业服务基层平台信息网络建设和公共实训基地的能力建设，也可使用失业保险基金。此外，为了促进更多的困难人员就业，江苏省将岗位补贴范围扩大到吸纳就业困难人员的各类用人单位，并加大对企业因受国际金融危机影响的稳岗补贴力度，对符合条件的困难企业给予社会保险补贴或岗位补贴的同时，支持特别职业培训计划的实施，对开展职工在岗培训和转岗培训给予相应补贴。
2保险基金支出项目越来越细化以浙江省为例，2003年，浙江省颁布了《浙江省失业保险条例（》2003浙人大第3号），根据该条例有关建立失业保险省级调剂金制度的法规，省政府颁布了《浙江省省级失业保险调剂金管理暂行办法（》浙劳社就〔2003〕222号），对浙江省失业保险省级调剂金制度的具体运作做了明确的规定。其中，以杭州市的做法最具有代表性和规范性。杭州市的失业保险基金扩大支出主要用于预防失业、促进就业的以下项目：职业培训补贴，包括就业技能培训补贴、创业培训补贴和岗位技能提升培训补贴；职业介绍补贴；职业技能鉴定补贴；社会保险补贴，包括就业困难人员社会保险补贴、企业稳定就业社会保险补贴、员工制家政服务企业社会保险补贴、用人单位招用高校毕业生社会保险补贴、城镇退役士兵和随军家属一次性社会保险补贴、城乡登记失业人员和高校毕业生创业社会保险补贴、困难企业社会保险补贴；岗位补贴，包括就业困难人员岗位补贴、高校毕业生就业补助和困难企业岗位补贴；小额担保贷款贴息；小额贷款担保基金。具体在操作过程中，一是对符合产业转型升级方向，依法参加社会保险并按规定连续两年履行缴费义务，积极采取措施开展稳定就业工作、劳动关系稳定，上年度终止或解除劳动关系的人数（自然减员及因本人意愿中断就业除外）少于单位上年度平均参保人数3%的、1000人以下的企业给予稳定就业社会保险补贴。稳定就业社会保险补贴1年内只能享受1次，且不得与困难企业社会保险补贴、岗位补贴同时享受。二是对符合条件的员工制家政服务企业，在与家政服务员签订劳动合同期限内，可按企业当年实际缴纳的职工基本养老和医疗保险费给予全额补贴。三是对用人单位招用高校毕业生给予社会保险补贴。四是经统筹地区人力资源社会保障部门、财政部门批准后，失业保险基金促进就业经费可适当用于补充小额贷款担保基金。
3就业服务内容和主体多样化如北京市的失业保险金用途，北京市劳动和社会保障局副巡视员任建新在记者采访中作了介绍，除了保障失业人员在失业期间的基本生活，给予本人失业保险待遇之外，还创新了一系列的促进就业政策。比如，对企事业单位、民办非企业单位、社会团体等用人单位招用就业困难人员，即“40/50”人员（女性40岁以上、男性50岁以上的失业人员）、长期失业人员（失业一年以上）、残疾人、低保人员、零就业家庭人员等，可以申请享受岗位补贴。还有一种补贴是鼓励失业人员自谋职业、灵活就业的社会保险补贴，可以享受三至五年的社会保险补贴。政府还鼓励认定的培训机构为失业人员开展职业培训的给予培训补贴，平均每人每年550元（培训一次，下同）。如果失业人员有创业意向，可以免费参加创业培训，给予培训机构每人每年1329元的补贴。对于就业特困人员也有托底安置的办法，北京市在每个街道都成立了公益性的就业组织，对安置就业特困人员给予专项补贴。另外，为鼓励职介机构为失业人员提供免费职业介绍和职业指导，也给予职业介绍补贴。
4建立就业专项资金，注重就业培训和职业介绍安徽省为贯彻落实中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有关“增强失业保险制度预防失业、促进就业功能”精神，经安徽省政府同意，安徽省人力资源和社会保障厅会同省财政厅制定出台了《关于职业培训职业介绍补贴使用管理的补充通知》，于2014年开始实施。主要内容有以下几个方面：一是两项补贴资金的支付对象由单纯的领取失业保险金人员扩大到可统筹用于领取《就业失业登记证》的领取失业保险金人员、城镇登记失业人员、农村转移就业劳动者、毕业年度高校毕业生和城乡未继续升学的应届初高中毕业生五类失业人员。二是提高两项补贴资金支付标准。三是提升两项补贴资金使用效益。失业保险基金中两项补贴资金与就业专项资金实行统筹安排，分项目支出。
5因地制宜稳定就业河南省的产能过剩和环境问题都是比较严重的，因此，河南省在对失业保险金的使用用途探索中，主要从解决以上问题的角度进行了尝试。为做好化解产能过剩、淘汰落后产能和治理大气污染工作，帮助企业解决生产经营中遇到的暂时性困难，稳定就业岗位，省政府于2013年10月出台了《关于使用失业保险金援企稳岗的意见》。《意见》指出，对因实施产业结构调整政策、经营受到影响、依法参加失业保险并连续缴费一年以上且无欠缴并采取多种措施稳定岗位、无裁员或少裁员的企业，从失业保险基金中给予稳定岗位补贴，具体包括转岗培训补助、岗位补助和社会保险补助。转岗培训补助指在本企业内对职工开展转岗培训，培训合格且在新岗位签订一年以上劳动合同的，给予每人最高不超过2200元的转岗培训补助。岗位补助和社会保险补助指的是对积极采取措施稳定岗位的企业，从失业保险基金中给予岗位补助或社会保险补助。岗位补助和社会保险补助人数按照最高不超过企业实际参加失业保险人数的50%计算，补助期限最长不超过6个月。社会保险补助最高以上年度全省在岗职工平均工资60%缴费基数为标准计算。其他一些未列入试点的部分省市也开始根据本省的实际情况，适度扩大了支出范围，有效缓解了基金结余虚高和参保人员待遇差的矛盾。如湖南省于2012年将失业保险基金支出范围扩大到岗位补贴、转岗培训补贴、预防失业与失业人员服务费用支出，基金支出范围总额控制在上年度基金收入的20%以内；湖北、陕西等省份将对用人单位发放的稳岗补贴标准提高到该单位上年度失业保险缴费额的40%；甘肃省通过合理运用失业保险基金完善失业人员尽快就业政策、医疗保险政策、农民工参加失业保险政策等。
12012年底,我国失业保险基金结余已达2930亿元，而据相关统计年鉴数字显示，2001-2012年失业保险受益人数量曲线呈抛物线状，2004年领取失业金人数创下历史最高，之后连年走低，2012年数据显示，领取失业金的人数为207万。这些数据是否意味着我国失业率也在大幅下降呢？根据城镇登记失业率数据显示，同期城镇登记失业率曲线呈上扬态势，两条曲线走势明显相反，形成一个“剪刀口”现象，并有逐年扩大的趋势。对于现收现支的失业保险基金，如果结余高速增长，则偏离了制度设计的初衷，也会让人们对失业保险基金作用的发挥产生质疑。
2政策实施的问题首先，基金支出范围虽然扩大了，但是具体操作时，由于设定了一些条条框框，如在实施促进就业的职业介绍补贴、职业培训补贴时，符合条件的企业较少，很多需要补助的企业被各种限制条件挡在补助对象之外，政策上的优惠无法让真正需要的企业受益。其次，失业保险和就业服务没能有效衔接。如德国在领取失业保险金的时候，必须同时接受职业培训、就业指导等就业服务。而我国却没能在法律上把失业保险基金与促进就业二者很好的结合起来。第三，功能拓展的实施主体欠缺，失业基金援助对象的甄别以及就业服务质量的提高就会大打折扣。2010年，我国就业人数76105万人（约7.6亿），就业训练中心3192个，就业训练人数8179266人（约818万），民办职业培训机构20144个，培训人数115565951人（约1.16亿），职业技能鉴定机构9803个，全年完成鉴定考核人数16575457人（约1658万）。第四，资源整合效率低下，就业扶持资金与失业保险基金在支出项目上重合，项目资金重复利用情况也比较严重。
3失业保险基金的就业促进功能较弱我国用于促进就业的失业保险金比例较低，1996年以来，用于发放失业保险金的支出占失业保险金总支出的比例逐年递增，1996年为50.92%，1999年为65.68%，2000年为78.58%。2001年为78.98%。2001年，用于促进就业方面的投入只占失业保险金总支出的10%左右，2004年，上海、北京等地最高为16%左右，大部分地区不到10%，甚至不足5%。4试点省份的功能拓展绩效有待评估从2006年开始，东部7省（市）进行了扩大失业保险基金支出范围的试点工作。从各地经验来看，也确实在制度设计和实施过程上有了很多创新，但至今却还没有看到绩效评估结果。而且，试点一直仅仅局限在7个省（市），其他省份也在积极探索一些好的做法，但由于不是试点省份和地区，步子不敢迈得太大，束缚了其他省份的手脚。所以，应及时对试点省份的试点状况进行绩效评估，弄清问题和成绩，为试点的全面铺开提供基础保证。
三、推动我国失业保险基金发挥更大效益的对策建议
1更新理念、创新制度提供基本生活保障、预防失业和促进失业人员再就业是失业保险的三大基本功能，基本保障被认为是消极保障，而预防失业和促进失业人员再就业被称为积极保障。现在许多国家认同把消极的失业保险理念变为积极的就业理念，把事后补救变为积极的事前预防，更加重视预防失业和促进失业人员再就业。英国在1996年把失业保险制度变成求职者津贴制度，日本失业保险制度的建立是以1947年《失业保险法》的颁布实施为标志的。1974年《，雇用保险法》取代了原来的《失业保险法》，以“雇用保险”替代了“失业保险”，开始从消极的失业政策向积极的就业政策转变，1979年又经修改，制度结构与功能发生了重大转变，雇用保险制度由保障基本生活与促进就业两部分构成，在对失业者进行生活安置的基础上，强化了调整雇用状态，扩大雇用机会，促进劳动能力的开发与提高，增进与改善劳动者福利等功能。我国也应把失业与就业的资源整合起来，合理衔接两个制度，从消极保障政策向积极保障政策转变。
2均衡失业保险基金在失业保险和就业援助服务上的支出比重我国目前就业援助服务发展严重滞后失业保险发展，表现在失业保险基金总支出中用于积极保障的支出比例太低，用于消极保障的支出比例太大。大部分省份用于就业援助的支出占总支出的比重在10%以下。在OECD的32个国家中，有17个国家消极保障措施的基金支出比例是在60%到78%之间；有9个国家在60%到50%之间；有6个国家用于消极保障的基金支出比例在50%以下，分别是智利、日本、墨西哥、波兰、瑞典和英国，主要比例集中在40%多。墨西哥比较特殊，墨西哥将所有的失业保险基金全部用于公共就业服务、培训、就业激励，在消极保障措施方面的支出为零。我国可以借鉴国外经验，有步骤地提高失业保险基金对就业援助的比重。
3大力拓展就业援助功能毋庸置疑，失业保险基金的使用向就业援助方面倾斜的趋势是整个世界的共识。这一政策价值取向可以通过政策的创新和财政预算的支持来实现，但是，要想让失业保险基金对就业援助的基金使用效率最大化，并达到预期的经济效益和社会效益，就需要好的就业援助机制来支撑。我国各地出台了一系列功能拓展措施，但没有好的渠道和手段，并配套相关的实施措施和监督机制，好的制度也就无法得到很好地贯彻执行。首先，丰富援助内容,细化援助方案。我国各地的援助内容已经很多样了，但是，还需要更加细化才能达到更好的援助效果。例如，美国就业援助内容细化到个人就业计划开发；英国把失业对象分类得非常细致，按照失业时间，细化到失业3个月劳动者的就业方案，失业6个月劳动者的就业方案。其次，充分发挥社会力量，使就业援助主体多元化。美国就业援助主体有政府公共就业服务机构、民间非营利服务机构、政府与民间合作的服务机构以及社区就业服务中心；英国也是同时有政府、私人和志愿组织提供就业援助服务；德国政府更注重借助市场的力量来完成就业政策研究和就业培训、职业介绍、临时岗位提供等。我国政府就业援助机构比较多，但民间力量发挥得不足。可以参考国际经验，采取政府购买的方式，让民间组织和市场发挥更大作用。第三，重视就业培训。德国的就业培训不仅采取企业内部技术培训，同时还与职业技术学校专业知识学习相结合，如发放“培训券”，让失业者自主选择培训机构和培训内容。我国就业培训内容比较模式化，也没能做到有的放矢，建议对不同对象采取差异化培训。另外，美国的“一站式就业服务”理念，英国的“一对一”就业顾问式服务模式也值得我国借鉴。我国社区就业服务还有很大潜力可挖，积极发挥社区的平台作用，让劳动力的需求资源和供给资源在这里无缝对接，让所有有就业愿望的人都能如愿以偿。
4建立失业保险基金支出绩效评估制度新公共管理理论要求政府的公共支出也要进行绩效评估，它是政府公共支出管理的重要组成部分，它不仅是对支出成果进行考评，而且还对其管理效率、资金使用效益以及资源配置效率进行考评，并与部门预算绩效挂钩，进而提高部门预算的编制水平和执行效益。失业保险基金的支出也要如此进行评估。
作者：张军涛单位：东北财经大学公共管理学院
