保险制度失业保险论文

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1.需修缮设计

党的十八大首次提出社会保障的“全覆盖”方针，同时要求“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点”，这为今后各项社会保障制度改革指明了方向。如果把城镇就业人数视作全覆盖目标的话，对比养老保险和医疗保险，失业保险距全覆盖还比较远。究其原因：一是制度“瞄准率”太低，影响了参保积极性；二是制度设计缺陷，无法实现“应保尽保”，其中农民工参保制度亟需完善。现行制度对农民工的“包容性”太低，造成农民工参保率、参保受益率都太低。首先，农民工的参保率太低。例如，2013年全国外出农民工共1.66亿人，占城镇就业人数的43.4%，但参加失业保险的农民工只有3740万，仅占全部外出农民工人数的22.5%，农民工的失业保险参保率仅相当于全部城镇就业人员失业保险参保率的一半。其次，农民工的参保受益率极低。2013年领取一次性生活补助金的农民合同制工人共77万，相当于参保农民工的2%，不及当年城镇登记失业率的一半，这与农民工高失业风险的特征极不相称。应当考虑将农民合同制工人参加失业保险的最低缴费期限由现在的1年缩短为6个月，这样更符合农民工就业周期短的特征；加强农民工失业保险关系转移接续的经办管理，以适应农民工工作流动性强的特征。建议取消一次性领取待遇的规定，改为按月发放，这样可以避免雇员与雇主串谋，通过反复失业和再就业以骗取生活补助金的道德风险。

2.基金积累偏离“现收现付”原则，应降低费率

现收现付是失业保险制度的基本原则，要求失业保险的缴费率应按“收支平衡、略有结余”进行及时调整。我国失业保险制度的建立和发展有三个时间节点，以三个文件和法规为标准，分别是1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》、1993年的《国有企业职工待业保险规定》和1999年的《失业保险条例》，这三个文件分别规定的缴费率是企业按标准工资总额的1%、企业按职工工资总额的0.6%（上限不超过1%）、企业和个人分别按工资总额的2%和本人工资的1%缴费。在《失业保险条例》实施之前，失业保险基金收支差逐渐降低，基金积累规模控制在较合理范围内。2002年以后，随着参保失业率（领取失业保险金人数/失业保险参保人数）和失业受益率（领取失业保险金人数/城镇登记失业人数）逐渐降低，失业保险基金支出与收入的差距开始拉大，基金积累规模突飞猛进。实际上，按照现收现付的原则，失业保险的理论缴费率应等于待遇替代率与制度赡养率的乘积，如果考虑预留3—6个月备付金，那么失业保险的合意缴费率应略高于理论缴费率。这里借用养老保险的概念，待遇替代率=失业保险金/缴费工资，制度赡养率=城镇登记失业人数/失业保险参保人数，其中“缴费工资”一般为城镇在岗职工平均工资的70%，这是因为很多企业按照社会保险缴费基数的下限缴费，即在岗职工平均工资的60%，一些地区更是下延到40%，因此实际缴费基数被缩小了。“失业保险金”为最低工资的60%—90%，而最低工资一般为城镇在岗职工平均工资的30%，因此可以估算失业保险的替代率约为20%。2000—2013年我国失业保险制度赡养率基本维持在6%—8%的水平。综合起来，失业保险的合意缴费率应该在1.5%—2%之间。

3.待遇标准低但期限长，需调整结构

从国外失业保险制度设计来看，失业保险金往往与平均工资挂钩，待遇水平略高于最低工资。例如，经合组织国家（OECD）失业保险金相当于平均工资的40%—75%，下限一般是最低工资水平，非洲的阿尔及利亚采用最低工资和全国平均工资的中值，拉美的巴西和乌拉圭是按照最低工资的一定比例确定待遇上下限。相比之下，中国的失业保险待遇水平逊色得多，一般相当于最低工资的60%—90%，相当于城镇在岗职工工资的15%—20%，而且近年失业保险金增速低于最低工资增速，出现失业保险待遇持续走低的现象。例如，1996年以来，除全球金融危机的2008—2009年以外，北京市公布的失业保险金与最低工资比值一直在下降。在发达经济国家和拉美地区，所有实行失业保险制度的国家所规定的失业保险待遇期限都在一年以内，例如大多数OECD国家最长失业保险待遇期为8—36周；只有较少的亚洲和非洲国家失业保险待遇最长期限超过一年，例如阿尔及利亚失业保险待遇期限最长为36个月，但规定参保期限最短应为3年，这个规定比其他国家严苛得多；中国失业保险最长待遇期限为24个月，同为亚洲国家(地区)的韩国最长为240天，孟加拉国最长为120天，中国台湾地区最长为16个月。我国过长的待遇期限不利于失业人员积极寻找工作，一些地区还出现已经重新就业的人隐瞒就业情况继续领取失业保险金。例如，在对东北某省187名领取失业保险金人员所做的调查显示，80%的人在领取失业保险金的同时正在从事正式的或非正式的工作。在国外，除非经济危机这样的特殊时期外，失业保险金标准会随待遇期限延长而逐渐降低，这种做法可以减少自愿长期失业的收益，从而鼓励失业人员重新就业。鉴于此，考虑重新修订失业保险待遇计发方式：失业的前半年可以提高失业保险金水平，将失业保险与物价和工资增长情况挂钩，避免失业人员陷入生活困境；失业期限超过半年的，应当在加大就业培训和创业辅导的同时，逐渐降低失业保险待遇水平，激励失业人员尽早实现再就业。

4.基金使用范围不断扩宽，需明晰边界

自建立之初，失业保险制度就被同时委以保障生活和促进就业功能，随着基金规模的扩大，失业保险在预防失业和促进就业方面的支出越来越多，支出范围越来越广，出现了与就业专项制度交叠、功能交叉的问题。2008年全球金融危机，很多国家劳动力市场受到重创，失业率明显提高。为了保障失业人员的基本生活，各国纷纷采取降低资格门槛、提高待遇、延长待遇期限等举措。此次金融危机对中国的经济尤其是外向型企业影响很大，为了稳定就业局势，避免大规模失业集中爆发，2008年12月，人社部、财政部和国家税务总局联合发文，推出“援企稳岗”政策，包括：允许困难企业缓缴失业保险费，缓缴期限最长6个月；降低失业保险费率，一些地区将失业保险总费率减半；向困难企业提供社会保险补贴和岗位补贴，减轻企业用工成本，鼓励企业不裁员。这项政策一直延续到2010年底。企业因此项政策减轻失业保险缴费负担累计达到445亿元，受益企业5.2万户，受益职工1400余万人；缓缴失业保险费9.4亿元，受益企业和职工数分别为1万户和217万人；降低费率使失业保险费少收251亿元，受益企业和职工数分别为383万户和1.3亿人。此外，自2006年起，东部7个省份（北京、上海、浙江、江苏、福建、山东和广东）按照中央文件规定，可以在获批项目上扩大失业保险基金支出范围试点，这项举措将一直延续到《失业保险条例》修订出台。截至2012年底，这7个省份累计扩大失业保险基金支出近700亿元，为就业困难企业和就业困难群体提供社会保险补贴、岗位补贴、职业介绍补贴、职业培训补贴、开业指导、小额贷款担保、小额担保贷款贴息等支持。7个省份“援企稳岗”累计支出不足60亿元，但受益的困难企业超过30万户，受益群体达到1432万人次，仅北京、广东和山东使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位数就达到315万个。应该说，扩大失业保险基金支出范围的政策还是比较成功的，提高了失业保险基金的使用效率，预防失业、促进就业的效果明显。此外，失业保险基金扩大支出，部分替代了财政就业专项资金的职能，解决了一些财力紧张的区县促进就业专项资金不足的困难。但是，从“扩支”试点地区的实践来看，受益群体未必都是参保人员，例如一些地区将失业保险基金用于从未参保的应届大学毕业生的见习津贴，一些地区放宽了“就业困难群体”的界定范围，一些从未参保缴费的农村转移劳动力也被划入就业困难群体而享受待遇。遵照《就业促进法》《社会保险法》和《失业保险条例》，应根据失业保险“保障生活、预防失业和促进就业”的基本职能，明确失业保险基金和就业专项资金的使用边界，分账管理，将失业保险基金用于预防失业和促进就业各项工作中，将就业专项资金用于增强就业服务能力和改善就业服务条件等项目的支出，两个资金池的功能需定位清晰。

作者：张盈华单位：中国社科院拉美所