失业保险预防失业问题研究
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《失业保险条例》1999年颁布实施16年来，一方面是失业保险基金滚存结余越来越多，另一方面却是失业保险预防失业功能发挥不充分，从其中的紧张关系可以窥见失业保险预防失业能力显著不足，因而带来了一系列负面影响。
1.增加政府公共事务财政支出。
实践中，失业保险保障生活功能已经得到较好发挥，促进就业功能也有了一些制度和资金支出的安排，如职业介绍和职业培训，而失业预防这一功能却还明显缺位。如果失业保险中没有失业预防这一环节，用人单位在遇到暂时的困难时就会不得不裁减人员，造成劳动者失业，这不仅对劳动者本身是较大伤害，对于政府及失业保险基金也是不小的负担。如果失业保险基金帮助用人单位支付拟裁减人员以一定的补贴，政府财政及失业保险基金对这笔支出则是可以承受的。而一旦劳动者失业，失业保险基金不仅要按月支付给失业人员失业保险金，同时还要支付医疗补助金、丧葬补助金、抚恤金、职业培训和职业介绍补贴等其他失业保险待遇。这笔支出数量将远远大于支付给企业的不裁员或少裁员补贴与对劳动者的培训补贴之和。
2.潜在地威胁到社会稳定。
大量的失业劳动者流入社会，其与所在的家庭构成了一个庞大的“失业相关者”人群，他们在遭受物质损失的同时也承受着巨大的精神压力，极易产生烦躁、悲观、仇官仇富等负面情绪，增加了暴力犯罪的几率，成为威胁社会稳定的潜在风险点。
3.用人单位的参保积极性受到影响。
当长期缴纳失业保险费的用人单位面临外部风险时，比如人民币升值压力、外贸摩擦、产业结构调整、生产效率提高等，失业保险制度就应当采取相应的调控措施，帮助用人单位抵御风险，稳定就业岗位，防止规模性失业，而当前的失业保险制度没有对其予以支持的功能。还有一些用人单位长期缴费而不裁减人员，也得不到失业保险的支持，这也影响了用人单位参保缴费的积极性。
4.劳动者合法权益受到损害。
用人单位参保缴费积极性受挫，使得劳动者依法应当享有的社保、在职培训等权利得不到有效保障，损害了劳动者合法权益，一定程度上阻碍了在岗职工技能的提升。
二、多重因素造成预防失业功能弱化
失业保险预防失业功能没有得到充分发挥，与失业保险制度理论储备不足、顶层制度设计缺失、立法缺位、经办人员工作创新意识和创新方法不多密切相关。
1.理论储备不足。
在我国现行的五项社会保险制度中，失业保险是最早开展失业（待业）保险经办工作的。然而，随着经济社会的发展，政府和民众对社会保险事业高度重视，与民生息息相关、社会成员关注度较高的养老、医疗保险事业得到长足发展，社保领域的专家学者往往言必称养老、医疗保险，推动该领域的研究向纵深处发展，而对失业保险等领域的研究则相对薄弱，造成失业保险相关制度的理论储备明显不足。
2.顶层制度设计缺失。
《失业保险条例》1999年颁布实施、《河南省失业保险条例》2001年颁布实施以来，一直未进行修订，对新形势下对失业保险制度的需求未进行有效呼应，顶层制度设计和立法的缺位导致失业保险经办机构的业务经办工作只能在既有的制度框架内进行，失业保险基金支出只能按照严格的规定执行，否则便于法无据，得不到法律的允许和保障。
3.经办人员创新意识和创新方法不多。
多年来，失业保险经办机构工作人员创新意识和创新方法不多，囿于传统的经办模式和经办方法，对《社会保险法》等赋予的权力不敢、不想行使，在观念创新、机制创新、方法创新等方面较为匮乏，也使得失业保险保障生活、促进就业、预防失业三大功能的发挥极不均衡。
三、促进失业保险更加积极地预防失业
针对存在的问题，笔者以为，可以从以下几个方面采取措施，促进失业保险预防失业功能的积极发挥。
1.充分重视失业保险预防失业功能。
各级决策者、经办机构、用人单位要高度重视失业保险预防失业功能作用，切实增强稳定就业的紧迫感和使命感，充分评估因失业带来的经济成本和社会成本，把稳定就业与扩大就业放在同等重要的地位来谋划工作、开展工作。
2.促进失业保险相关政策进一步完善。
现行的失业保险法律法规规定了失业保险保障生活、促进就业的功能，未对预防失业作出明确规定。尽管党的文件对预防失业有最新规定（党的十八届三中全会指出，要“增强失业保险制度预防失业、促进就业功能”），但尚需进一步强化顶层设计，并细化、转化为国家法律法规。所以，要从以下几方面完善失业保险制度顶层设计：一是将支付给劳动者的工资性补贴和培训补贴等预防失业经费从失业保险基金中列支以立法形式固定下来；二是建立全国统一的失业动态监测和失业预警制度；三是对连续参保缴费且未规模性裁员的用人单位给予相应的优惠政策；四是修订当前的失业保险法规。
3.着力经办工作机制方法创新。
各级经办机构要克服等、靠、庸、懒思想，进一步创新工作方式方法，对失业保险基金的使用统筹考虑、科学安排，在经办工作中既重视具体操作的合理性，在确保基金安全的前提下充分顾及用人单位困难、为用人单位着想，开展失业预防试点工作，探索增加社会保险费补助或工资补贴、在职培训费补贴、失业人员就业安置补贴、失业预防费用支出等项目，并将这些项目列入失业保险基金支出，实现失业保险基金支出的保障生活支出、促进就业支出、预防失业支出预算化管理、据实列支、比例控制和总额控制。
4.强化失业预警和动态监测工作。
落实《就业促进法》第42条的规定，加强失业预警和动态监测工作，对企业岗位变化情况实施动态监测，更好地把握经济形势变化对就业、失业的影响，为政府出台有针对性地预防和调控失业政策措施提供坚实数据支撑，为分析判断就业失业形势提供依据，提高宏观决策的针对性和科学性。
作者：南人社
