城乡养老保险制度成果评估
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（一）取得的初步成效
宁波市城乡居民社会养老保险制度是从2010年1月1日起实施的，它整合了城镇老年居民养老保障办法和新型农村养老保险，可以说是覆盖了宁波市未参加社会养老保险的所有人群。实施两年来，成效是显著的，但由于实施时间不长，成效也是初步的。首先顺利实现了新老制度的安全过渡、并轨，将原有的分属于城镇和农村的城镇居保、新农保、老农保三项制度并轨，既要做好制度衔接设计等技术性处理工作，又要做好参保人员制度转换的思想工作、宣传工作，总得来看制度转换还是比较顺利的；其次参保群众还是比较满意的，尤其是就高不就低的原则让参保人得到实惠，据我们调查多数群众还是满意的；再次，扩面幅度比较大。2009年全市参加新农保人数13.7万人，参加城镇居民养老保险人数16.7万人，加上养农保人数和新参保人员，到2010全市参加城乡居民养老保险的达109.5万人，2011年进一步增加到118.1万人，2011年比2010年参保人数增长了7.9%，其中76.4万人按月领取了养老金，市区参保率在90%以上。市区平均养老金每月185元（其中原城镇老年居民养老保障并轨人员月平均养老金486元）。分县、市、区的具体参保情况如表3。
（二）存在的主要问题及原因分析
1．部分城乡居民参保意愿不强，参保率不够高。年龄超过45周岁的中老年人参保的积极性相对较高，但是年轻人由于要缴费很多年才能领取养老金，对通货膨胀、养老金增值保值等影响因素预期不看好，参保意愿不高；灵活就业人员，特别是无固定收入的农民，往往缺少对自身养老保障的长远规划，对于养老保险长期的积累过程信心不足、耐心不够，致使他们参保缴费积极性不高。参保意愿不强影响到参保率不高，比如余姚市到2010年12月底，全市累计参加城乡居民养老保险26.5万人，而应参保总人数为30.16万人，参保率为87.9%。据慈溪市对18周岁以上城乡居民参保情况调查统计，目前还有超过16万人未参加任何社会养老保障，离真正意义上的适龄人员全覆盖还有较大距离，与苏南昆山、张家港等地95%的参保率相比差距仍十分明显。
2．参保人员普遍选择低缴费档次，养老金待遇低。参保城乡居保的农民大多数选择了年缴费100元这一最低档，主要原因在于缴100元至800元政府补贴都是60元，补贴100元需要自己缴费1100元以上，制度不能明显体现“多缴多得”，农民觉得划不来，因而多数选择最低档次参保。比如余姚市到2010年12月底，全市缴费参保人数57280人，其中选择最低缴费档次100元/年的人数为52420人，占92%。即使今年初开始政府补贴由二档改为三档，也没改变缴费选择档次低的状况。目前城乡居保养老金待遇太低，也是影响参保率的重要因素。最高的鄞州区每月530元养老金，市区缴费15年平均才367元每月，而职工低标准养老保险，缴费15年最低629元每月，与职工基本养老保险的差距就更大了。余姚市缴费参保的5187位待遇享受人员，其人均月领养老金只有128元，远低于最低生活保障。慈溪市参加所有类型的养老保险并已经享受养老金待遇的人员有20万人，养老金待遇水平超过城镇最低生活保障线的还不到5万人，绝大多数养老金在每月200元~400元之间。截止2011年6月底宁波市全大市范围有54.8万人仅领取每月110元的基础养老金，占享受城乡居保养老金人数的72.76%。今年虽然基础养老金提高到了140元每月，但是单单依靠城乡居保仍然解决不了老年人的基本生活保障问题。我们在调研中有一位老太太说：没缴费我就拿到了每月110元的养老金，我就像多了一个儿子一样，每天能增加一个荤菜吃。老人的话很实在，表现出欣喜之情，但也反映出农村还没根本摆脱养儿防老的状况。
3．政府补贴方式对贫困群体、低收入群体形成了一定的挤出效应。城乡居保仍未跳出新农保的框架，缴费档位越高，政府补贴越多，享受待遇越高。参加城乡居保的多数都是未进城的农民和城镇低收入群体，其中多数又是60周岁以上的老人，参保最低档位的占绝大多数，这既说明参保者收入较低，又表明目前政府累进的补贴方式对贫困、低收入群体形成了一定的挤出效应。参保人员的待遇支付与个人缴费密切挂钩是社会保障的一项基本原则，但完全与个人缴费水平挂钩并不恰当，它可能会加重社会不平等[1](p101)。
4．政府相关部门业务经办模式有待改进，人员队伍有待充实。社保部门在经办城乡居保业务过程中遇到不少问题，影响工作进度，增加业务成本，比如，城乡居保业务操作系统运行不稳定，目前是业务人员边操作边向软件公司提建议和要求，边修改，系统运行不稳定，许多数据取不出来或出错，给工作带来一定影响。还比如，保费征缴和待遇发放中间环节多，效率不高，增加了基金的安全风险，同时也延长了发放周期。随着近些年民生工作的不断加强，社会保险工作的任务也越老越繁重，尤其是随着工作职能的下延，基层的工作业务量明显增加，特别是村一级人员配备和经费投入远远满足不了实际的需要。市级和县级相关社保机构受人员编制限制，使用了相当比例的编外用工，这部分人员由于工作量大、待遇低，流动频繁，影响总体业务素质的提高和服务质量的提升。
分析存在如上诸多问题的原因主要包括：1．主观原因。（1）城乡居民思想认识不到位，尤其是农民对参加居保的意义认识不足。长期以来，农民受自身价值观影响，比较注重眼前既得利益，对社保政策不够关注或尚存疑虑；另有一些农民顾虑重重，特别是45周岁以下的青、中年农民，距离60周岁享受养老金的时间长，担心政策会变，到期是否能领到养老金无法预期；也有人认为随着通货膨胀的发展，个人账户的钱存银行又是负利率，15年后领到的养老金会大大贬值，根本解决不了生活问题。总之，受各方面因素影响，养老保险未来收益面临着很多不确定性，由此影响了参保积极性。（2）政府部门政策宣传不够到位，城乡居保工作细致而繁琐，部分工作人员思想认识不足，有危难情绪。据对未参保原因的问卷统计分析，23.8%的人选择等年龄大了再说，19.1%的人想看看实施情况再定是否参保，14.8%的人表示对政策不了解而未参保，7.8%的人是因为经济问题未参保。[2]可见，年龄是不参保的首要原因，等待观望是第二个原因，宣传不到位、对政策不了解是第三个原因。2.客观原因。虽然社会保险法已经出台并实施，但关于社会养老保险只有一些地方行政规章及条例，缺乏统一性和强制性；而城乡居保制度尚处于试点阶段，采用参保自愿的原则，制度实施时间不长，政策设计也有弊病，后续政策的连续性还有待考量，具体实施办法中有许多未尽事宜，使得在操作中可模棱两可。此外，城乡居保在与老农保、新农保、城镇居保制度衔接上存在一些问题，引起群众不满，对农民的参保积极性也有一定的影响。
（三）与其它各类社会养老保险参保和待遇情况比较
截止2011年8月，全市各类养老保险参保人数如图1所示。宁波市各类养老保险待遇差别如图2所示。宁波市各类养老保险调整幅度差距如图3示。从以上数据可知：宁波市各类养老保险待遇落差很大，最高的和最低的相差10倍左右，而待遇水平最低的是城乡居保，最低的月领取养老金只有110元，2012年提高了30月，也只有140元。同时，各类养老金调整的幅度也有较大差距，待遇水平高的养老金提高的多，待遇水平低的养老金提高的少，进一步加剧了两极分化，如2003年，我市基本养老保险退休人员与被征地人员养老保障待遇享受人员之间平均待遇差为600元，至2011年，平均待遇差已拉大到1390元。城乡居保实行时间不长，只调整了二次，调整的养老金幅度均在最低档次。显然城乡居保是最低标准的社会养老保险。
对宁波市城乡居民社会养老保险的制度评估
（一）评估标准的确定
所谓“评估”，一般是指按照一定的价值及技术标准对一个行动方案或具体行动现象及其效果或效应做出判断的认识过程。而政策（制度）评估是指依据一定的标准和程序，对政策（制度）的价值、效率、效果进行判断的一种活动，目的在于取得有关这方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。[3]如何对一个社会保障制度做全面和客观的评估，目前还没有一个通行和比较系统性的做法。根据郑功成教授的观点，对制度的评估可以从公平性、有效性、可持续性三方面进行评估。[4]公平性体现在社会养老保险制度中主要包括价值取向和理念、参保覆盖情况等，同一制度范围内的人群应有平等的养老保障权益，不能因保障对象性别、职业、区域、民族、地位的不同而不同。有效性体现在社会养老保险制度中主要指某一养老制度在实施后产生产生的影响和效应，包括制度运行的规范性、满足需求的程度、对相关资源的利用效率以及对经济社会发展的影响等。可持续性体现在社会养老保险制度中主要指制度是否可以长久维持的过程或状态，主要包括制度的稳定性、发展性、可衔接性以及资金、财务的可持续性等。
（二）对宁波城乡居保制度公平性、有效性、可持续性的评估
2009年国务院确立新农保试点工作的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，随后浙江省、宁波市都把这一原则确立为城乡居保的基本原则，并按照“制度并轨、公平合理、平稳过渡”的要求，实现城镇老年居民养老保障和新型农村社会养老保险制度与城乡居保的并轨。从城乡居保的基本原则和要求看都体现了公平性、有效性和可持续性三项评估标准。
1．公平性评估（1）应保尽保的普惠制价值取向。宁波城乡居保制度规定年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险（含低标准养老保险）的城乡居民，均可在户籍地自愿参加城乡居保。可见，城乡居保制度的建制理念是“人人有保障、公民得实惠”。此外，对参保的残疾人等特殊群体有额外的养老金补助。（2）制度覆盖率高，参保率一般。宁波城乡居保出台，用两年过渡期，到2012年底达到制度全覆盖目标。年龄超过45周岁的中老年人参保的积极性相对较高，45岁以下的中青年人由于要缴费很多年才能领取养老金，对通货膨胀、养老金增值保值等影响因素预期不看好，参保意愿不高，进而影响参保率的提高，比如余姚市到2010年12月底，全市累计参加城乡居民养老保险26.5万人，而应参保总人数为30.16万人，参保率为87.9%；宁波市本级参保率91%，低于职工基本养老保险、高于被征地人员养老保险。（3）制度设计待遇享受公平、但参保对象公平感一般。个人账户养老金由三部分构成，缴费分八档、财政补贴分三档，这种复杂的制度设计本意就是提高制度的公平性。我们在调研中发现，群众最敏感的、也是反应比较多的都是关于养老保险的公平问题，比如60岁以上可享受养老金的老人中，以前担任过民办教师、赤脚医生等职业的可享受职工养老保险待遇，而以前当过村干部，就是担任过村书记、村主任的也只能享受城乡居保待遇，养老金前者500多元每月，后者养老金只有100多元每月，为此，部分群众反应强烈，上访的也不少见。这与其说是城乡居保制度本身的公平性问题，不如说是整个社会养老保险制度间的公平性问题。
2．有效性评估（1）制度运行的规范性仍显不足。规范性指制度运行依据是否充分，运行程序是否规范，运行过程是否公开透明等。城乡居保制度运行依据仍有欠缺，虽然城乡居保制度是依据国务院批准和颁布的新农保试点制度和城镇居保试点制度建立的，但是只是属于地方的相应实施办法、属于政策性文件，即使中央的新农保和城镇居保制度也未上升到法律规范的层面，政策的稳定性弱，规范性也弱。（2）缴费档次选择以最低档次为主，制度设计中的多缴多得机制未能充分体现。参保城乡居保的农民大多数选择了年缴费100元这一最低档，主要原因在于缴100元至800元政府补贴都是60元，补贴100元需要自己缴费1100元以上，制度不能明显体现“多缴多得”，农民觉得划不来，因而多数选择最低档次参保。比如余姚市到2010年12月底，全市缴费参保人数57280人，其中选择最低缴费档次100元/年的人数为52420人，占92%。即使今年初开始政府补贴由二档改为三档，也没改变缴费选择档次低的状况。（3）保障水平较低、不能满足基本养老需求。60岁以上老人只能领取基础养老金，养老金比最低生活保障还低得多。截止2011年6月底宁波市全大市范围有54.8万人仅领取每月110元的基础养老金，占享受城乡居保养老金人数的72.76%。今年虽然基础养老金提高到了140元每月，但是单单依靠城乡居保仍然解决不了老年人的基本生活保障问题。余姚市缴费参保的5187位待遇享受人员，其人均月领养老金只有128元，缴费待遇最高的鄞州区目前每月530元养老金，也只能维持最基本的生活。60岁以下的参保人预期获得养老金也不多。假设按最高档测算，某参保人45岁，需缴费15年，按2012年的缴费和补助标准，选择最高档2000元缴纳，政府补助300元，按现行银行零存整取存款利率计算，15年后该参保人个人账户资金大约为37000元左右，该参保人15年后可领取养老金=基础养老金＋个人账户养老金＋缴费年限养老金＝140+（37000÷139）+3×15≈451（元）。显然15年后每月451元的养老金是太低了。如果按平均测算，以市区为例缴费15年平均才367元每月，而职工低标准养老保险，缴费15年最低629元每月，与职工基本养老保险的差距就更大了。（4）社保管理机构工作效率提高，但是有些制约因素还是影响到其效率的进一步提高。城乡居保的信息管理硬、软件建设尚不健全，业务操作系统运行不稳定，目前是业务人员边操作边向软件公司提建议和要求，边修改，系统运行不稳定。保费征缴和待遇发放中间环节多，效率不高，增加了基金的安全风险，同时也延长了发放周期。城乡居保工作人员不足，特别是村一级人员配备和经费投入远远满足不了实际的需要。相关部门的配合协调机制不足，城乡居保管理系统还未与公安部门、民政部门、残联等相关信息系统之间实现信息资源共享，尤其是未与公安部门所管理的户籍资料实行信息资源共享，影响了城乡居保管理的效率。
3．可持续性评估（1）基金支付压力较大，其可持续性不容乐观。城乡居保和其它养老保险一样，确定资金来源于个人、集体和国家三方，有条件的农村村级经济可以给予补贴，但实际上几乎没有集体补助。宁波市2011年地方财政收入达657.6亿，财政支出用于就业和社会保障比上年增长了70.3%，为各类财政支出增长之首，财政比较富裕但是社保支出压力也是很大的。尤其是大市范围内部平衡，有些财政相对困难的县（市、区）财政不堪重负。由于城乡居保财政既要补助缴费又要支付基础养老金，是“两头”补助，同时城乡居保参保人员的享受比例较高，享受人数占总参保人数的69.6%，其中不缴费享受人数占总参保人数的48.8%，有些县（市、区）享受人数比例超过80%，基金支付压力日益增大。（2）城乡居保制度的稳定性与发展性仍需考量。由于宁波市城乡居保制度出台只有2年多时间，其稳定性和发展性仍需进一步观察。虽然城乡居保合并了城镇居保、新农保、老农保，但是养老保险“碎片化”的现象仍然存在，随着浙江省及宁波市城乡统筹一体化社会保障建设的加快，城乡居保很可能只是一个过渡性政策，将与职工养老保险等相关制度相衔接，并最终建立起统一的国民养老保险体系。（3）制度设计的可衔接性程度较高，但在实际操作中出现一些问题。城乡居保在制度设计时就高度考虑了和其它相关制度的可衔接性，具体确定了与其它各项养老保险制度一一对应的制度衔接办法，但在实际操作中衔接方面出现了种种问题，这也是不可避免的，是由城乡居保制度的复杂性所决定的。
（三）结论
城乡居保制度体现了社会养老保险制度的城乡一体化趋势，实现了社会养老保险的制度全覆盖，增强了养老保障的公平性。宁波市城乡居保制度实施两年多以来，取得的成效是显著的，基本实现了与其它各项社会养老保险制度的衔接，提高了覆盖面，参保居民超过100万，财政保证了及时足额的资金拨付，已经领取养老金居民超过76万。但是，制度的有效性仍然不足，养老保障水平低，制度的可持续性依然不明朗。可以说，城乡居民社会养老保险制度改革与发展，仍然任重而道远。
作者：赵海平单位：中共宁波市委党校
