乡村养老保险制度的变迁

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一、财政支持农村社会养老保险研究综述

目前理论界普遍认为政府应该承担农村社会养老保险的财政支持责任，但是在界定政府的财政支持责任、分析政府的财政支持能力以及选择政府的财政支持方式等方面还存在分歧，而且缺乏比较翔实有力的实证研究。

（一）农村社会养老保险政府责任论

政府在农村社会养老保险制度建设中应当承担责任的理论基础主要来自公共产品理论，政府的公共性质及其职能决定了政府是社会保障的首要责任主体。政府主导农村社会保障建设，既不能以对农民没有承诺为借口拒绝建立农村社会保险制度，也不能过分强调财力不足来逃避承担对农民的养老义务（郑功成，2002）。对农村社会保障问题的责任缺失，是我国政府在构建中国社会保障制度体系中的一个重大缺陷，政府应当承担农村社会保障制度建设的主体责任，加大对我国农村社会养老保险的财政投入。［3］缺少政府财政支持是农民投保意愿不足的根本原因，应适当加大政府扶持的力度和提高集体补助的比重，以吸引更多的农民参保。［4］

（二）财政支持农村社会养老保险能力

在政府财力是否能够支持农村社会养老保险建设方面学界存在分歧。陈平（2002）等学者认为我国政府不论在宏观经济层面上还是在微观操作层面上都不可能为农村社会养老保险制度提供足够的财力支持，难以达成广覆盖的目标。卢海元（2003）等学者却认为如果方法得当、步骤有序地推进制度建设，政府的财政能力能够有效地供给农村社会养老保险制度实践。薛惠元和张德明认为中央财政“不差钱”，地方政府筹资最困难，尤其是中西部贫困地区的地方财政，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，合理划分地方各级财政之间的责任。［5］尽管两种观点存在差异，但学者们比较认同的是随着我国经济实力和综合国力的增强，国家财政支持农村社会养老保险的能力逐渐提高，农村社会养老保险应当有步骤分层次地实施，经济较发达的地区，地方政府应加大农村社会养老保险的扶持力度，而经济相对落后的地区地方政府则应当保障农民最低生活水平问题。

（三）财政支持农村社会养老保险方式

学者们认为国家财政需要为农村社会养老保险制度提供必要的资金，是保障制度得以顺利建立的关键。国家财政是农民养老保障稳定可靠的资金来源，其出资比例由财政的收支情况和农村社会养老保险的客观需求来确定。《指导意见》文件指出“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度”，“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”。华黎和郑小明通过分析基础养老金标准的缺陷，通过财政制度的安排构建一个较为合理稳定的长效资金供给机制，以逐步提高农村社会养老保障水平，最终实现社会养老保险的城乡对接。［6］刘昌平和殷宝明通过构建现收现付制养老金财务平衡测算模型研究待遇补贴方式下的年度平衡模式，认为我国应建立财政提供缴费补贴的阶段式现收现付制平衡模式作为新型农村社会养老保险制度的财政补贴机制。［7］石杰（2005）认为可以通过发行国家养老债券或者调整各级财政支出的结构以缓解财政的压力，郑伟（2005）等认为可以出售部分国有资产、征收社会保障税以及发行福利彩票等形式筹集资金来补贴农村社会养老保险。学者对农村社会养老保险的研究除了在制度建立的必要性及其意义方面达成共识外，关于制度可行性、缴费测算、账户模式以及养老金计发、统筹层次、管理体制等方面尚未形成一致的看法，还存在较大的分歧；在“新农保”如何实现城乡统筹以及区域协调发展等方面的研究乏善可陈。

二、农村社会养老保险制度历史演变

从20世纪80年代初以来，我国政府致力于探索建立农村社会养老保险制度。追溯至改革开放初期，农村社会养老保险已经有30多年的发展历史，大体上经历了五个发展阶段。

第一，初始萌芽阶段（1978年-1982年）。20世纪80年代初，为解决农民依靠家庭养老的实际困难，我国少数农村地区开始对老年农民实行养老保险制度。1982年全国有11个省市3457个生产队实行养老金制度，规定“凡参加集体生产劳动10年以上的，年满65周岁的男社员和年满60周岁的女社员，可享受养老金待遇。约有42.6万名农民享受了养老金，一般每人每月可得到养老金10-15元不等，最多的可达20元以上。养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付”。［8］这是我国最早的较完全意义上的农村社会养老保险实践。

第二，探索试点阶段（1983年-1991年）。国家“七五”计划提出“有步骤地建立起具有中国特色社会主义的社会保障制度的雏形”的任务和“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标。1986年民政部根据国务院关于进行农村社会养老保障制度探索和试点的指示，召开全国农村基层社会保障工作座谈会，正式提出在经济发达地区发展社区型养老保险。1989年选择北京大兴县、山西左云县为县级农村社会养老保险试点县，确立了以自我保障为主，辅之以集体、国家必要支持，国家、集体、个人三方共同承担社会保险责任的基本原则，为以后我国农村社会养老保险制度的发展勾勒出了雏形。［9］到1989年，全国已经有19个省、自治区和直辖市的190多个县、市、区进行了农村社会养老保险方面的探索，800多个乡镇建立了以乡镇或村为单位的养老保障制度。［10］

第三，稳步发展阶段（1992年-1997年）。1991年国务院文件《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定，农村社会养老保险制度改革由民政部负责。同年民政部开始着手农村社会养老保险试点工作，并制定《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（简称《基本方案》），规定“资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。在山东烟台、威海等地试点的基础上，农村社会保险由点到面，逐步发展。1998年，全国已有2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口达到8025万人，基金滚存余额达166.2亿元。［11］基本上形成了中央部委、省、地、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系，基本操作程序比较规范，管理制度也在逐步健全，在农村大部分地区，初步建立了农村社会养老保险制度。［12

］第四，整顿规范阶段（1998年-2002年）。1998年国务院机构改革方案实现了全国社会保险的统一管理，农村社会保险管理职能从民政部划入劳动和社会保障部，具体由农村社会保险司负责。1999年《国务院批转整顿保险业工作小组<保险业整顿与改革方案>的通知》提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的农村社会养老保险要进行清理整顿，停止接受新业务。区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”2001年原劳动保障部在摸底调查后得出结论：“目前在全国普遍推行农村社会养老保险尚不具备具体条件，但在农村富裕地区尤其是城市郊区逐步建立农村社会养老保险制度是具备条件的。”［13］这个阶段，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。

第五，新发展阶段（2003年至今）。十六大明确提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”，指明了农村社会养老保险前进的方向。2003年原劳动保障部《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，要求高度重视农民的养老保障，积极稳妥地推动农村养老保险工作。传统型农村社会养老保险（“老农保”）与新型农村社会养老保险（“新农保”）以2003年为时间界限，2003年以前的农村社会养老保险称为“老农保”，2003年以后探索的各种形式的农村社会养老保险称为“新农保”。“新农保”又可细分为“地方新农保”和“国家新农保”，前者由地方政府在2003年后陆续出台，后者则执行国务院2009年的规定。党的十七届三中全会决定提出，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。2009年9月，国务院了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。“新农保”的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。

三、农村社会养老保险制度变迁评析

我国农村社会养老保险制度变迁内生于农村公共产品供给制度变迁，政治和法律制度环境变迁打破了原有制度环境均衡，同时市场经济取向改革的矛盾决定了农村公共产品供给制度变迁的不稳定性，导致农村社会养老保险制度未能达到均衡状态。我国农村社会养老保险制度变迁交织着强制性与诱致性变迁，呈现出比较明显的阶段性特征。［14］一是政府是主导农村社会养老保险制度的供给主体。我国农村社会养老保险制度变迁主要是由政府命令和部门

作者：柯龙山单位：福建中医药大学管理学院