探索养老保险法律的外因性理论
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学术界通常论述社会保障或者社会保险法律外因性理论的较多，论述养老保险法律外因性理论的较为罕见。目前尚未有学者提出外因性理论这一概念。笔者认为:第一，养老保险法律虽有其特殊性，有其自身的运行规律，但养老保险法律作为社会保障或者社会保险法律中的重要组成部分，其理论基础与社会保障或者社会保险法律的理论基础是一脉相承的;第二，养老保险法律的外因性理论与内因性理论不同。大家通常论述养老保险法律制度中的现收现付制(PayAsYouGo)、基金制(FullyFunded)、部分积累制(PatiallyFunded)以及待遇确定制(DefinedBenefits)和缴费确定制(DefinedContribution)等理论，笔者认为，这些理论主要是阐述养老保险法律的内因性规律，如果将养老保险法律比作血液的话，内因性理论则犹如红细胞、白细胞和血小板，而外因性理论则相当于造血干细胞。养老保险法律内因性理论与阐述养老保险法律外因性规律的新历史主义理论(NewHistorism)、福利经济学理论(WelfareEconomics)、新自由主义理论(Neo－liberalism)、第三条道路理论(TheThirdWay)不同，不同之处就在于外因性理论为养老保险法律的创立、发展和改革提供了理论指导和理论支持，这种指导和支持既有直接的，也有间接的;而内因性理论与养老保险法律同生同存、相互交织在一起。因此，本文力求从纵向的历史的角度对养老保险法律的外因性理论作一剖析，重点从各个理论产生的时代背景、主要观点和对每一个理论的评价三个方面进行探讨，目的在于厘清养老保险法律理论产生、发展和变化的脉络与轨迹，为国际上养老保险法律的产生、发展和改革历程铺路。
一、新历史主义理论
(一)时代背景
19世纪70年代，随着资本主义经济日益发展壮大，一方面，资本家对工人的剥削和压迫变本加厉，工人阶级的相对贫困问题愈益严重;另一方面，周期性的经济危机频繁爆发，失业大军的队伍越来越庞大，社会上绝对贫困人口数量越来越大。压迫、贫困和生存没有保障激起了工人阶级强烈的愤怒和抗争，严重危及了资产阶级政权的稳定。如何缓解资产阶级与工人阶级之间的社会矛盾，维护资产阶级的统治地位，成为摆在资本主义国家政府和社会面前的一大难题。针对上述十分棘手的社会问题，一些学者倡导的新历史主义理论应运而生。
(二)主要观点
探讨新历史主义理论的主要观点，笔者侧重于探讨其与养老保险法律有关的内容，目的是研究新历史主义理论与养老保险法律创立之间的关联性。新历史主义理论的代表人物是德国学者古斯塔夫•施穆勒(GustavVonSchmoller，1838－1917)、路德维希•布伦坦诺(LudwigJ．Brentano，1844－1931)和阿道夫•瓦格纳(AdolfWagner，1835－1917)等。为了积极应对当时德国面临的阶级斗争激化这一最危险的社会问题，新历史主义理论提出了应对之策，主要观点可以概括为“一个目的、两项措施”:“一个目的”，就是国家应当有一个促进文化和福利发展的目的。“两项措施”，一是国家应当通过举办一些公共事业发展文化、改善公共卫生和保护老幼贫病者;二是国家应当改革济贫法，不仅制定全国最低生活标准，而且对劳动者实施强制性的社会保险制度。通过上述措施达到缓和阶级矛盾、促进德国经济进一步发展的目标。
(三)评价
笔者认为，新历史主义理论上述主张对制定养老保险法律等社会保障方面的法律提供了理论导向和理论支撑，体现了社会保障乃至养老保险法律的核心价值观，具有重要的理论意义和实践意义。不过，囿于当时的时代背景，新历史主义理论对于制定包括养老保险法律在内的社会保障方面法律的探讨还是初步的、理念性的，并没有详细具体的计划。正是基于上述考虑，新历史主义理论为养老保险法律于1889年在德国的诞生提供了理论指导和理论支撑。新历史主义理论强调国家在社会经济发展中具有特殊地位和重要作用，针对社会上存在的收入分配不均现象，主张国家对经济进行干预，进行收入调节;新历史主义理论企图通过采取一种家长式的社会政策来提高工人阶级的物质和文化生活水准，改善劳动者的生存环境，从而达到稀释工人阶级对收入分配不公之不满情绪的目标。因此，在国家与市场的选择上，新历史主义理论选择国家，这为养老保险法律体现国家作用提供了理论支撑。
二、福利经济学理论
(一)时代背景
1929年10月24日，美国股市突然出现了一股空前的抛售浪潮，股市行情一路狂跌，投资者的名义财富减少了80%，股票市场在过去两年赚的400亿美元悉数赔进去了，40万储户提款拮据，［1］标志着美国经济步入了危机丛中。随后世界上许多国家先后陷入了经济危机的泥潭，这就是历史上令人闻风丧胆的“大萧条”时期。［2］如何应对经济危机的重大冲击?如何保障老年人和失业人员的基本生活，避免工人阶级与资产阶级之间的矛盾进一步激化?这些问题成为当时各国政府和理论界研究的热点问题，促进了福利经济学理论的产生和发展。
(二)主要观点
福利经济学理论又称民主社会主义理论，该理论产生于20世纪20年代到40年代。福利经济学的代表人物是阿瑟•庇古(ArthurC．Pigou，1877－1959)和威廉•贝弗里奇(WilliamH．Beveridge，1879－1963)。总体来说，福利经济学理论主张用国有化和计划经济来推进福利国家政策，提倡劳资合作，强调通过超额累进税对收入和财富进行再分配，以实现收入均等化和社会公平。20世纪20年代英国经济学家庇古创立福利经济学，认为“在很大程度上，影响经济福利的是:第一，国民收入的大小;第二，国民收入在社会成员中的分配情况。”［3］综合学者的观点，庇古的福利经济学理论在社会保障法律历史上第一次提出，为了实现收入分配结果的公平，国家应当将国民收入从富人手中向穷人手中转移，即收入再分配的福利国家思想。因此，庇古被称为“福利经济学之父”。庇古提出三项具体措施:一是增加必要的货币补贴，改善劳动条件，当劳动者遭遇年老、疾病、失业、工伤等风险时能够得到相应的物质补偿和帮助;二是实行超额累进税率，税收用以补助低收入者，实现收入均等化，增加普遍福利的效果;三是实行普遍养老金或者养老补贴制度。［4］庇古的福利经济学被学界称为旧福利经济学。20世纪30年代，面对世界性经济危机，许多政治家和经济学家都在努力寻找医治资本主义经济危机这一痼疾的灵丹妙药。从1939年希克斯出版《价值与资本》到1950年理论界提出“阿罗不可能定理”属于新福利经济学阶段，这一阶段的核心观点是经济效率是最大的社会经济福利问题，提出“当没有任何变动能使一些人的情况变好而同时不会使任何人变坏时，就实现福利最大化”的帕累托最优原理，进一步提出通过国家干预经济实现经济稳定增长，保证个人福利和社会福利的最大化。［5］1941年，英国经济学家贝弗里奇临危受命为英国社会保险和相关服务部际协调委员会主席，主持研究战后英国的社会保险改革方案。1942年，提出了《贝弗里奇报告》，该报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，笔者将其运用到养老保险法律制度中，可以说，报告强调了5个原则:一是普遍性原则，即养老保险应当满足所有老年人的养老需求;二是保障基本生活原则，即国家强制的养老保险待遇水平不宜过高，养老保险只能保障老年人最基本的生活需要，给个人参加自愿保险和储蓄留出一定的空间;三是统一原则，即养老保险的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一;四是权利与义务对等原则，即享受养老保险待遇必须以劳动和缴纳养老保险费为条件;五是坚持了俾斯麦时期提出的费用由政府、雇主、雇员三方负担的原则。［6］
(三)评价
笔者认为，福利经济学理论强调国家干预的作用，同时强调国家在社会保险中的作用，是对德国新历史主义的发展，特别是《贝弗里奇报告》奠定了建设福利国家大厦的理论基础。福利经济学理论应用于包括养老保险在内的社会保障法制建设中有利于修复战争创伤，有利于避免市场失灵，有利于缓和高收入阶层与低收入阶层之间因收入差距过大造成的矛盾，从而有利于维护社会稳定。总之，福利经济学理论促进了福利国家的诞生和发展，成就了社会保障制度的最佳时代，为养老保险法律在世界范围内的广泛发展起到了不可磨灭的推动作用。但是，国家在社会保障领域包括养老保险方面干预过多，在经济快速发展的时候，国家财政不会有太大的压力，不过，当经济出现新的波折特别是遇到大的经济危机时，容易让福利国家背上沉重的财政负担，国家财政因此可能将不堪重负，难免会采取措施降低福利、减轻国家责任。福利经济学理论推动建立的包括养老保险法律在内的社会保障制度，从国际社会保障发展的历史中应当得出其对人类社会的积极作用大于其消极作用。应当指出的是，无论是凯恩斯的有限保障思想还是贝弗里奇的国家提供的基本生活保障水平不宜过高的思想，还是比较中肯的。福利经济学理论催生了1935年美国《社会保障法》出台和1942年英国《国民保险法》的修订，为建立福利国家提供了理论依据。
三、新自由主义理论
(一)时代背景
1973年10月第四次中东战争爆发，为了打击以色列及其支持者，石油输出国组织(OPEC)中的阿拉伯成员国当年12月宣布收回石油标价权，并将其囤积的原油价格从每桶3．011美元提高到10．651美元，使油价猛然上涨了两倍多，从而触发了第二次世界大战之后最严重的全球经济危机。［7］1973年和1979年的两次石油危机导致整个世界经济发展停滞不前，欧美发达国家经济陷入“滞涨”，高福利成为各国日益沉重的财政负担，直接导致了福利经济学理论的危机。福利经济学理论的“失灵”，引发了人们对自由放任的怀古情绪。弗里德曼等新自由主义理论学者抓住这一有利时机，顺应时代的要求，对古典经济学理论进行了改革与发展，使其理论得以迅速传播。正是在这一时代背景下，产生于20世纪20－30年代的新自由主义理论，经过“罗斯福新政”的冷落之后，反而进入了兴起乃至蓬勃发展的时期，重新焕发了生机与活力。［8］
(二)主要观点
1973年的石油危机在很大程度上改变了人们对“从摇篮到坟墓”的高福利模式的迷信和追求，政府和理论界均开始了改革与反思。新自由主义理论是在继承资产阶级自由放任的古典经济学理论之基础上，以反对和抵制凯恩斯的福利经济学理论为主要特征，适应国家垄断资本主义向国际垄断资本主义转变要求的理论体系和政策主张。［9］以英国经济学家弗里德里希•冯•哈耶克(FriedrichVonHayek，1899－1992伦敦学派)、美国经济学家米尔顿•弗里德曼(MiltonFriedman，1912－2006货币学派)为代表的新自由主义理论对福利国家进行了深刻的剖析，明确反对福利国家政策，认为以个人自由为基础的私人企业制度和自由市场制度是人类历史上迄今为止所能选择的最佳制度，国家过多干预经济的做法忽略了市场机制的能动作用，也妨碍了个人的自我独立。弗里德曼社会保障的主要观点是:国家应当设计补助低收入者的“负所得税”方案，负所得税就是国家规定一个最低收入线，按照一定的负所得税税率对在最低收入线以下的人给予一定的补助:负所得税=最低收入指标－(实际收入×负所得税税率)。［10］如果将“负所得税”方案应用到养老保险领域，其在一定程度上相当于家计调查式(Means－tested)的最低养老金制度。哈耶克作为新自由主义理论的最主要的代表之一，其社会保障的主要观点是“两个强调、两个反对和一个方案”。“两个强调”:一是强调维护个人自由;二是强调机会平等;“两个反对”:一是反对国家干预下的收入均等化;二是反对强制性的社会保险;“一个方案”是认为提供福利的最佳的两个渠道是家庭和自由竞争的市场，只有当家庭和市场“失灵”或者一些福利本身不能从上述两个渠道获得时，政府才应当对社会福利进行暂时的干预。［11］如果将这个方案应用到养老保险领域，是一种传统意义上家庭养老和现代意义上企业年金等补充性养老保险的结合。
(三)评价
笔者认为，新自由主义理论看到了传统福利国家存在的弊端，试图放弃国家干预，取消收入均等化的策略，完全充分地发挥市场机制的作用，减轻国家愈渐沉重的财政负担，促进经济发展，这一意图对于改革社会保障法律包括养老保险法律都是积极的、有益的。但是，新自由主义理论从福利经济学理论强调发挥国家干预作用走到其强调个人和市场机制作用的极致，应该说在这一想法的方向上走得路程比福利经济学理论要远得多，忽视了在包括养老保险在内的社会保障领域国家应当承担的责任，忘记了俾斯麦创立社会保险制度之前，由于国家对社会保险没有强制性的干预措施，造成收入差距过大，工人阶级与资产阶级矛盾日益尖锐，危及了资产阶级的统治地位。新自由主义理论为了减少国家责任、应对经济危机，不惜以牺牲社会公平为代价，容易造成新的收入分配不公，激化工人阶级与资产阶级的矛盾，进而影响社会稳定的大局。从一定程度上说，新自由主义理论是主张自由经济的古典经济学思想的回归，影响到养老保险法律改革的具体成果可能是提高养老保险缴费、降低养老保险待遇以及更多地发挥按照市场机制运行的补充养老保险的作用。当然，养老保险法律的上述改革还与许多其他背景情况有着密切的关系，本书后面还将作相应地论述。不过，正是从这一角度说，新自由主义理论的兴起在推动整个社会保障法律改革的同时，也推动了1979年以后英国和美国养老保险法律的改革，对养老保险法律适应新的经济社会发展形势起到了积极作用。
四、第三条道路理论
(一)时代背景
20世纪90年代开始，由于发达国家人口出生率明显下降，人均预期寿命不断延长，加上第二次世界大战后生育高峰出生的人口陆续开始步入老年人群，许多国家65岁以上人口占总人口的比例越来越高，不少国家的这一比例已经远远超过了10%，65岁以上老年人人口与工作着人口的比率随之提高。人们对养老保险法律制度能否顺利跨越人口老龄化的冲击产生了困惑，养老保险法律出现了一个两难的选择:一是如果按照新自由主义理论的主张一味地削减福利，鉴于福利刚性的特点，只会激发社会矛盾，引起社会动荡;二是如果按照福利经济学理论的主张维持原先较高的福利待遇不变，国家财政将不堪重负，国家的经济发展必然受到影响和制约，包括养老保险法律制度在内的整个国家社会保障制度难以实现可持续发展。世界上许多国家养老保险法律不得不正视这一困境，正是在这一时代背景下产生和发展起来的第三条道路理论，为如何找到两全之策提出了新思路。
(二)主要观点
简言之，第三条道路理论是力图吸取新自由主义理论和福利经济学理论两者之长、避免两者之短而创立的一种新理论，笔者常常称之为类似中国儒家思想的“中庸之道”。第三条道路理论的主要代表人物是英国社会学家安东尼•吉登斯(AnthonyGiddens，1938－)。同时，英国当时的首相托尼•布莱尔(TonyBlair)也是这一理论的积极倡导者与实践者。第三条道路理论在社会保障领域的主要观点有以下三个方面:第一，如果过于强调自由市场作用可能导致贫困等许多社会问题和阶级矛盾，因此，国家需要对经济社会发展进行适当地干预，特别是适度地干预社会保障法律制度;第二，如果过于强调国家干预作用，国家提供过高的福利也会产生负面影响，这样就可能造成对国家的依赖，并侵蚀人们的生活意志和自我负责精神，最终会对经济社会发展带来消极影响，因此，应当适当发挥市场机制的作用;第三，核心主张是改变传统的消极福利政策为现在和将来的积极福利政策。该理论针对福利国家制度存在的弊端，提出“不承担责任就没有权利”，建议将救济型的社会福利政策转变为以人力资源开发为核心的“造血型”的福利政策，［12］强调社会保障应当充分发挥雇员、雇主和国家三方的积极作用，是一项由国家、NGO、私营机构和个人共同参与的事业，国家提供最基本的保障，救助最贫困的人员，同时鼓励私营机构承担责任，引入市场竞争机制和消费者自由选择服务机制，减轻国家的负担。
(三)评价
笔者认为，简单地说，第三条道路理论的核心理念是将政府与市场有机地结合起来，强调走一条贴近现实的道路，避免过左或过右的激进政策，通过均衡地发挥政府与市场两方面的优势，推动经济社会的平稳健康可持续的发展。如果将这一理论具体应用到养老保险法律的改革中，就应当充分考虑养老保险待遇水平与经济社会发展水平和承受能力之间的关系，养老保险法律制度在实现保障老年人生活目标的同时，不能让国家背负过重的财政负担，不能因此而阻碍经济社会的发展;另一方面，养老保险法律制度也不能反其道而行之，过于强调应当减轻国家财政负担，促进经济快速发展，而不顾退休后老年人的生活状况，将这些老年人置于贫困境地而不顾。第三条道路理论与养老保险法律关系较为密切，涉及养老保险法律的改革是否应当走这么一条道路，如果从整个养老保险法律的角度来讲，应当将国家干预与市场自由竞争、公平与效率、权利与义务有机结合起来，这样将更有利于辩证地发挥两方面的优势、共同推动养老保险法律制度的发展与改革;但如果仅从基本养老保险法律的角度来讲，可能还要更多地发挥国家干预的作用。正是从这一意义上说，第三条道路理论在新自由主义理论推动养老保险法律改革的基础上，进一步矫正了养老保险法律改革的方向。第三条道路理论事实上推动了英国2007年养老金法的问世。
五、结论
新历史主义理论、福利经济学理论、新自由主义理论和第三条道路理论的产生都与当时的社会经济发展状况、不同利益集团之间的矛盾斗争密不可分，都与养老保险法律的发展历程密不可分，为养老保险法律的创立、发展和改革提供了理论指导和支撑。新历史主义理论产生于养老保险法律创立之前，福利经济学理论兴起于养老保险法律发展之前，新自由主义理论产生于养老保险法律改革之前，而第三条道路理论则产生于养老保险法律改革过程之中。正是基于上述原因，通过对每一种理论进行比较详细地阐释，可以发现，养老保险法律发展历程与这些外因性理论具有较强的关联性。笔者认为，从整体上和深层次考虑，应当至少从三个维度评价这些与养老保险法律密切相关的理论:
(一)国家与市场的维度
从国家基本养老保险作为保障雇员退休后基本生活的角度，国家在基本养老保险方面的责任是无可替代的，也是责无旁贷的;只有作为基本养老保险待遇补充的职业养老金和私人养老金才可以更多地通过市场机制进行资源配置。而本书研究的侧重点是基本养老保险，因此，从这个意义上说，新历史主义理论、福利经济学理论强调国家在基本养老保险方面的责任是正确的，新自由主义理论过分强调市场的作用是不现实的，如果国家不尽可能地在基本养老保险方面发挥作用，贫富差距只会越来越大，社会矛盾也会随之激化，反之只有国家建立基本养老保险，并且通过税收手段调节收入差距(但并一定非要实现收入均等化，而是进行适当水平的收入再分配)，才能更好地维护社会稳定。当然，福利经济学理论过于强调国家的责任，致使许多国家在发展福利时遭遇了财政不堪重负的困境，则是这一理论有失偏颇的地方，与新自由主义理论过于强调市场机制的作用一样，都是难以持续发展的。另一方面，新自由主义理论强调市场机制的作用，在补充养老保险方面则是正确的，有利于激发人们参加补充养老保险的积极性，推动经济发展和社会进步。第三条道路理论的出现，强调国家和市场在社会保障方面的均衡作用，这一理论在基本养老保险领域也似有不妥，因为基本养老保险是保障雇员退休后基本生活的制度，只有国家承担更多的职责，才能保证这一制度的平稳运行。但是，第三条道路理论运用于整个的养老保险法律当中，则是较为合适的，世界上绝大多数国家的养老金起码是由基本养老金、补充养老金和个人储蓄养老金三个层次组成的，三个层次的养老金，基本养老金主要体现国家的作用，补充养老金主要体现市场的作用，个人储蓄养老金则主要体现个人选择市场的作用。
(二)公平与效率的维度
公平与效率的关系如何摆布，向来是养老保险法律不得不面对的一个难题，简单地说，基本养老保险计划应当更加注重公平，体现收入再分配的功能，这样才能缩小收入差距，减少社会矛盾。但是，基本养老保险计划如果过于关注公平，而不顾及效率，也是不妥的，因为这样很可能会抹杀雇员参加基本养老保险的积极性，换句话说，不能因为是基本养老保险计划，就实行“大锅饭”，这样的话，就不是社会保险性质的基本养老保险法律了，而变成了纯粹社会救助式的养老金，干多干少最后得到的养老金完全一样，结果就会造成大家不愿意工作，从而影响经济发展，影响效率作用的发挥，最终自然也会影响到基本养老保险资金的来源，致使大家得到的养老金就会越来越少，形成经济发展与养老保险发展的恶性循环。因此，从这个角度来说，一方面，基本养老保险计划应当更多的关注公平，尽可能地减少差距，发挥“社会安全阀”的作用，这也是福利经济学理论强调国家作用，进而强调社会公平的一个重要原因;另一方面，基本养老保险计划也应当适当的兼顾效率，适当的体现差异，这也就是必须在养老保险法律中明确规定雇员领取基本养老保险待遇的前提是缴纳养老保险费，雇员领取基本养老金的水平与其缴费是有一定关联的，但是，这一关联又必须强调互助共济，不能变成基金制的完全相关，也就是说，关联的程度是值得认真探索的。此外，对于雇员因缴费年限太短、缴费基数太小而造成其基本养老保险待遇过低的，国家可以采取社会救助式最低养老金予以协助，但是这一养老金水平不宜过高，以免出现养懒汉的现象。正是在这个意义上说，新自由主义理论因重视发挥市场机制的作用，难免会产生过于重视效率而忽视公平的问题。第三条道路理论虽然试图平衡国家与市场的作用，从而平衡公平与效率的作用，但是，这难以适用基本养老保险计划领域。总之，基本养老保险计划应当更多地强调公平，适当的注重效率，应当致力于寻找一个高收入者和低收入者都可以接受的均衡点。
(三)强制与自愿的维度
从强制与自愿的维度说，基本养老保险计划应当是偏向于强制的，不强制实践中通常难以实施这一计划，但是，这种强制也不是针对所有的群体，比如，许多国家对于自雇人员参加基本养老保险计划往往适用自愿原则。新历史主义理论虽然没有明确对基本养老保险计划发表过言论，但是从这一理论强调国家应当建立福利制度，调整贫富差距，保障工人阶级的生存权利的角度，可以推断出这一理论提倡强制的基本养老保险计划。显然，从福利经济学理论强调国家在社会保险、社会福利方面作用的角度，也可以更加清楚地看出其提倡国家在基本养老保险方面的强制作用。新自由主义理论，作为在社会福利领域倡导市场机制作用的理论，反对国家干预，应当可以清楚地看出其更倾向于自愿原则。第三条道路理论，则试图寻找一条强制与自愿相结合的道路，关键是结合的比例尚需根据本国国情寻找出合适的答案。从上述三个维度的分析不难看出，现有的养老保险法律的外因性理论各有优劣，也各有用武之地，即:新历史主义理论和福利经济学理论可以在基本养老保险领域发挥更大的作用，但也应当把握好一个较为恰当的“度”;新自由主义理论运用于补充养老保险法律领域未失为一种较好的选择，但也不能缺少国家的税收优惠等措施的支持;第三条道路理论在基本养老保险计划和补充养老保险计划构成的整个养老保险计划中更有优势，但国家与市场有效发挥作用的具体比例仍有待于进一步求证。
作者：陈培勇林琳单位：国务院法制办公室社会管理司中国东方演艺集团
