养老保险基金可持续发展研究

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摘要：养老保险基金制度是一项应对风险的制度安排。然而，在当今的风险社会中，养老保险基金也面临着各种风险。这其中，既有外部环境风险，也有内部运营风险。为应付这些不断变化的风险，需要采取诸如加强监管立法、拓展多元投资渠道、建立资格准入制度、形成协同监督管理体系等一系列措施来加以防范，借此促进养老保险基金的健康可持续发展。

关键词：养老保险基金；风险管理；可持续发展

每个人都无法避免生老病死，养老问题是人类从古至今都极为关注的问题，随着人类文明的进步，养老逐步由依靠家庭养老为主转变为依托社会养老为主。及至近代，政府部门在养老这一社会事务中扮演越来越重要的角色。在财富货币化的当下，以发放养老金为形式的现代货币式养老渐渐取代过去占主导地位的照顾式养老。因此，社会为解决养老问题以及政府加强养老制度建设的关键就转移到养老金身上。构建一套健全的养老保险基金制度对于拉动该国经济社会的发展以及保障老龄人口的生活，都极具意义。

一、风险社会中养老保险基金的现状

从19世纪80年代初期德国最早建立了社会保险制度开始，到2012年，全世界已有180多个国家和地区建立起了自己的养老保险制度[1]。毫无疑问，人类在日常生活中面临着各种各样的风险，所谓风险是人类面临的各种不确定的损失，或者风险产生的结果可能带来的损失，风险社会是当代社会一个重要特征。在风险社会中，各国的养老保险基金也面临着外部环境、实际运作以及制度构建等各种风险，使得这一出发点本是规避风险的制度安排面临着巨大风险。尤其是自20世纪七八十年代以来，随着全球经济增速的放缓再加之全球人口老龄化甚至高龄化趋势的加速，基金积累制取代现收现付制成为各国养老金制度安排的主流趋势，如何实现规模庞大的养老保险基金长期安全地运转，已成为每个国家都要认真思考的问题。毫无例外，我国养老保险基金也面临着种种风险。更严峻的是，我国正处在全面深化改革的关键时期，与经济领域一样，我国的养老保险基金制度也面临由计划模式向市场模式的深刻转变，处在转型期的制度安排上还有很多不完善的地方，由此带来管理效率低、资金缺额大等一系列问题，如果无法妥善解决，将严重影响我国养老保险基金的持续化运作。因此，透析在当今风险社会下养老保险基金面临的内外风险，并提出针对性的建议，对于保证我国养老保险基金的持续健康发展具有重要而现实的意义。

二、我国养老保险基金可持续发展面临的风险

（一）外部环境风险

1.人口老龄化的风险。人类预期寿命延长以及人口出生率下降使老龄化成为一个世界性难题。尤其是我国，20世纪70年代开始实行的计划生育政策使中国面临的老龄化问题更为严峻。按照联合国的标准，中国早已进入老龄化社会，并且从发达国家的经验来看，进入老龄化社会时一般人均GDP达到1万美元左右，而我国的人均GDP在2017年也仅有8000多美元，我国还面临着“未富先老”的窘境[2]。一方面是由于养老金支付的快速增长，另一方面是由于缴费人数的减少而带来养老基金收入的减少，因此养老保险基金的可持续性发展不容乐观。2.通货膨胀的风险。通货膨胀是指在一段给定的时间内，给定经济体中的物价水平普遍持续上涨，货币购买力持续下降的现象。其对养老保险基金构成的挑战主要为两个方面：一是由于物价上涨，导致退休人员等的生活成本增加，这就要求相应提高养老保险基金的支出；二是在实行基金制养老金体系下，通货膨胀导致过去积累起来的养老保险基金贬值，由此增加未来养老基金的支付风险。因此，现收现付制成为一个抵御通货膨胀的合理选择，但是现收现付制不利于对居民财富的积累，不利于抵御人口老龄化的冲击。3.相关法规滞后的风险。在全面推进法制国家建设的进程中，社会主义法治应该成为经济社会发展的根本基石，养老保险基金的管理也需要强有力的法律法规作为后盾。我国早在1999年就已《社会保险费征缴暂行条例》，但对于基金管理链条涉及到的其他环节还没有比较权威的法律法规出台，这必将带来管理措施不完善的严重后果，致使基金管理机构及其行为、基金运行、基金监管等一系列环节得不到法律法规提供的强力支持。4.投资渠道限制的风险。根据我国统账制度的设计，个人账户基金积累可用于投资资本市场，实际上我国面临着无钱用来投资的窘境。根据国家规定，在预留一定支付需要的费用之外，其余的基金应全部用于投资，但是投资渠道又被严格限制为存入银行专户或购买国债，严禁投资于其他金融和经营性事业。放眼全球，大多数国家养老基金被允许投资于资本市场，比如购买公司债券和股票。需要明确的是，资本市场若想成为养老保险基金保值增值的场所，其一定要发展成熟并且具有完备的法律法规。就现阶段而言，我国资本市场无论从规模抑或是结构上来看还很不成熟，无法有效承担基金保值增值这一重任。

（二）内部运营风险

1.约束软化风险。在我国，各级社会保险基金管理中心是社保基金的日常管理主体，是隶属于当地人社部门的行政事业单位，这造成其缺乏独立性，政策诸多流程实际上都是同一部门在操作，形成自己监督自己的局面，行政管理机构的约束趋于软化[3]。我国社会保险基金的管理一直没能被纳入统一的财政和预算管理体系，而且各地管理经常各自为政，非常分散，社保基金未能置于立法机构、司法机构等的有效监督之下，这必将造成资金管理无序。除此之外，社会保险基金的实际缴纳者，很难知晓基金运营的真实状况，在知情权都得不到保证的情况下更谈不上监督权了。2.基金运营风险。养老保险基金运营一般分为筹集、管理、支付三个阶段。就筹集而言，一般以社会保险费的形式进行征收，在征收过程中，难免会有拒绝缴费、拖欠等不配合现象。而基金征收机构由于缺乏责任感、缺少激励措施等原因而存在主观上的少收、漏收的风险。就管理过程而言，由于当前我国个人账户尚未完全落实，因此投资运营环节相对比较简单，通过一定的资产组合可以分散投资风险。待个人账户做实后，委托风险将成为主要风险。支付是基金内部运作流程的终结，不遵循支付原则的欺骗性申请在各地屡见不鲜，比如“死者”领取养老金、“企业欺骗性冒领”等各种道德风险现象时有发生[4]，这就对社保办理机构的鉴别能力提出非常大的考验。社会上还大量存在提前退休的现象，这也使得基金支付情况雪上加霜。

三、实现养老保险基金可持续发展的有效路径

第一，加快养老保险基金管理的监督立法。在全面建设法治中国的进程中，社会保险基金的监管也应实现法制化，通过法律赋予监管机构法律地位、权威和职责。如若行政干预过多，这将严重减弱监管应有的权威性，而且会导致有法不依、执法不严的后果，这必将弱化监管效果。具有较强操作性及权威性的监管法律法规能够在很大程度上保证基金管理部门的效率，当前，我国应该加快基金监管各项法律法规的建设，并逐步形成以社会保障部门行政监督为主，审计监督、财政监督、内部监督和社会监督等有机配合的监督体系。第二，丰富养老保险基金投资渠道。相比欧美国家，我国资本市场的发展历程极为短暂，至今也不过二十八年的历史，虽然近几年受国际经济大环境的不利影响以及国民经济处于转型升级的阵痛期，国内股市处于比较严峻的时期。但是，我国资本市场朝着健康方向发展的总趋势是不容置疑的，这也为我国养老保险基金进入证券市场提供了健康的宏观环境。现在，社保基金、养老信托、企业年金等投资大量涌入资本市场，当然，还有一项艰巨的任务便是推动养老个人账户基金入市，这不仅可以开拓一条基金保值增值的渠道，还可以为资本市场提供长期稳定的资金来源[5]。第三，建立资格准入制度。在制定好相关标准及规范的前提下，鼓励银行、证券、保险、信托等金融机构参与养老保险基金市场，发挥它们各自优势实现专业化分工，借此也可以提高管理效率。当然，任何金融机构如有意向进入养老保险基金市场，必须经过相关金融监管机构批准，除此以外还要通过社会保障部门的认可才有资格进入养老保险基金市场，并开展各种投资管理活动。第四，建立全程监管制度。为了防止出现风险监控的空白点或是置身监管之外的人，必须实现基金的全流程监管，社会保险基金的每一个环节，从企业、参保职工到经办机构、金融机构等所有参与主体，包括征收、管理、支出的全部流程都纳入监管中。社会保障机构和投资管理机构应当按照规定，向相关管理机关和公众报告资金管理情况，并保证披露的信息真实有效。防范与化解风险的关键节点总是在风险发生初期，监管流程应特别重视事前监管，完善制度建设以及流程设计。当前，我国社会保障各项体制机制还很不成熟，养老保险基金的可持续发展还面临重重阻碍。若实现对养老保险基金运行风险的有效管理，离不开一个稳定健康的宏观环境，而养老保险基金的风险管理并不是一蹴而就的。要实现有效管理，就必须结合我国实际，促进金融市场发展，加强社会主义法制建设，我国还有很长一段路要走。

参考文献：

[1]吴永求.中国养老保险发展评价及现实挑战[M].北京：科学出版社，2016：23-25.

[2]袁志刚，封进，葛劲峰，陈沁.养老保险经济学———解读中国面临的挑战[M].北京：中信出版社，2016：179-181.

[3]李珍，孙立勇，张昭华.中国社会养老保险基金管理体制选择———以国际比较为基础[M].北京：人民出版社，2005：191-192.

[4]刘子兰.社会保障基金和企业年金管理[M].北京：经济科学出版社，2007：65-66.

[5]林义.社会保险基金管理[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2007：182-183.

作者:陆程 单位:上海工程技术大学