城乡居民基本养老保险制度研究

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［摘要］本文运用定量分析法，分析了当前城乡居民养老保险制度发展的现状和面临的挑战，针对问题提出完善城乡居民基本养老保险缴费与计发标准、完善缴费激励制度、做好城乡居保与城镇职工养老保险制度的有效衔接等对策建议。

［关键词］城乡居民;基本养老保险;财政补贴

一、引言

2014年我国城乡居民基本养老保险制度(以下简称城乡居保)正式建立，意味着我国社会保险制度发展的重大进步。但随着市场经济的不断发展，我国城乡居民基本养老保险制度的发展面临着新的机遇和挑战。完善我国城乡居民养老保险制度有利于应对人口老龄化等社会问题带来的挑战，有助于扩大社会保障覆盖范围，提高城乡居民获得感、幸福感，提高居民福祉水平。

二、文献述评与问题提出

国内外学者对养老保险研究已经颇多。国外的社会养老保险制度很少有城乡的区分，大多实行城乡一体化的养老保险制度。对于促进社会养老保险发展来说，国外学者有以下几种观点:第一，FabioM．Bertranou(2008)等人认为应该实施全国统一的养老保险制度，有利于减少不平等现象，扩大保障范围①。第二，RogerAxelsson，OlleWesterlund(1998)等学者认为社会保险的发展与当地的经济水平有重要关系②。第三，Verbic(2006)等人肯定了养老保险发展中政府的重要作用，认为政府通过建设和发展养老保险制度可以提高人民的生活水平③。国内学者主要从我国城乡居保的运行效果、政府财政职能、缴费激励制度等方面研究了完善途径。杨俊孝(2017)等人分析了我国各省市城乡居保的运行效果，认为实施效果整体较差，多数城市资源配置不合理，区域间发展差距明显④;王敏、王雯(2017)等认为财政补贴体现了政府职能，各级政府应明确责任，减少地方政府的财政压力⑤⑥;刘海英(2017)等认为目前的缴费激励机制中“多缴多得”的效应并不明显⑦。由于多数国家实行城乡一体化的养老保险制度，且从经济发展和政府职能等方面来研究如何完善养老保险制度。国内学者定性和定量地从不同方面研究了城乡居保的实施效果并从中找到运行中存在的问题，以期寻找解决问题的途径。结合学者的研究，本文从整体分析了我国城乡居保运行的现状、面临的困境，并在政府职能、经济发展和激励机制等方面提出了相应的政策建议。

三、我国城乡居民基本养老保险的现状

(一)城乡居保实际覆盖面逐年扩大，参保率逐年上升

我国城乡居保实际覆盖面虽未达到全覆盖，但仍然在逐年扩大。由表1所示，城乡居保的年末参保人数从2012年的48370万人逐年增加到2017年的51255万人;实际领取待遇人数从2012年的13075万人逐年增加到2017年的15598万人，参保率达到85%以上。随着我国城乡居保的不断完善，居民参保意识越来越强，实际覆盖面仍在扩大。截至2018年第一季度末，我国城乡居保参保人数仍然在持续增长已达到51313万人。

(二)城乡居民基本养老保险待遇水平逐年提高

1．基础养老金上调

我国的基础养老金是由中央确定其最低标准，各级地方人民政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准。城乡居保确立以来，中央政府在2014年将基础养老金上调到70元。2018年将我国中央财政支付的养老金额上调到88元。相比中央政府，各地区的基础养老金调整频率相对较高。各省市人力资源和社会保障厅数据显示，28个省市在国家标准的基础上逐渐提高城乡居民基础养老金水平(本文以北京、上海、中部地区的河南、西部地区的宁夏4个省市为例)。由表2所示，四个省市2017年基础养老金均有上涨。由此可见，随着城乡居保的逐渐完善，我国基础养老金将不断上涨。

2．个人缴费标准不断调整，财政补贴不断增加

各地政府对个人缴费的补贴不断增加，缴费激励机制不断完善。由表3－表6所示，与2015年政府补贴标准相比，四个省市均调整了更为科学的缴费标准，北京将最高缴费标准由7420元调整为9000元，上海将12个缴费档次调整为10个，河南将12个缴费档次调整为15个，宁夏将11个档次调整为6个档次。此外各省均增加了每个缴费档次的财政补贴，鼓励当地城乡居民按高标准缴费。由此可见，各地政府越来越重视城乡居保的发展，个人缴费标准的不断调整和财政补贴的不断增加，有利于激励城乡居民选择高标准缴费。

(三)城乡居民基本养老保险基金收支稳定增长，运行良好

目前我国城乡居保收支正在稳定增长。由表7所示，全年城乡居保基金收入由2012年的1829亿元逐年增加到2017年的3304亿元。全年基金支出由2012年的1150亿元逐年增加到2017年的2372亿元。基金累计结余增量占上一年的百分比分别为:12．2%、12．6%、23．6%、2．7%、12．6%，基金累计结余百分比先增加再减少再增加。可见随着基金的收支规模逐渐增大，平衡城乡居保的基金收支对基金是否能顺利运行有很大的影响。

四、我国城乡居民基本养老保险面临的挑战

(一)人口老龄化日益严重

2000年我国开始逐步进入人口老龄化时代，我国2006年至2016年60岁以上老年人口呈现递增趋势。其中2006年我国60岁以上的老年人口为10384万人，占总人口数的7．90%，到2016已经增加到2．3亿人，占总人口的16．70%。短短十年老年人数就增加了将近9个百分点。根据《国家人口发展规划(2016－2030年)》预测，2016年至2020年，60岁及以上老年人口增速平稳，从2021年到2030年人口增速将会明显加快，预计到2030年占比将达到总人口的四分之一。根据以上数据可以看出，我国城乡居民老年人口数也在不断增加，这将对我国城乡居保可持续发展影响深远。

(二)财政收支压力增大

近年来我国经济增速放缓，财政收支压力越来越大。由表8可知，我国GDP由2012年的540367．4亿元逐年增加到2017年的827122亿元，但经济增长速度却由2012年的7．9%减小到2016年的6．7%，2017年略有增长。随着经济增速的下滑，我国2012－2017年财政收支虽均逐年增加，财政支出增长速度均大于财政收入增长速度，使得财政赤字不断增加。由2012年的8000亿元逐年增加到2017年的23800亿元，六年增加了近两倍。财政收支矛盾逐渐凸显，使得我国城乡居保的财政给付存在一定的风险。

(三)缴费激励机制仍有待完善

城乡居保合并以来，政府采用“差别化”的财政补贴方式达到激励居民缴费的效果。上文提到各地政府不断完善缴费标准，增加相应的财政补贴，但并没有达到很好的激励效果。由表9所示，城乡居民个人缴费从2012年的594亿元逐年增加到2017年的810亿元，人均缴费变化不大，仅仅从2012年的122．8元增加到2017年的158元。由此可见，城乡居民按低档次缴费的现象仍然很严重。因此，如何激励居民按高档次缴费仍然是我国城乡居保发展的一个难题。

五、完善我国城乡居民基本养老保险的对策建议

(一)完善城乡居民基本养老保险缴费与计发标准

首先，提高城乡居民最低缴费年限。目前我国的城乡居民最低缴费年限为15年，在相同的替代率条件下，若根据科学计算，适当延长最低缴费年限，有利于缓解居民的缴费压力，降低居民的经济负担。其次，适当增加城居保的计发系数。有利于老年人权益的切实保障和城居保的可持续发展。

(二)进一步完善缴费激励制度

加大城乡居保政策宣传力度。政府应让更多的居民尤其是农村居民了解养老保险的重要性，通过多方面渠道例如电视节目、报刊、公益广告等，为居民普及城乡居保的相关知识及重要意义。同时政府可以定期将城乡居保的实施情况对城乡居民进行公示，鼓励居民监督和给予意见，提高参保积极性。以期将更多未参保居民纳入到社会养老保险体系，推动城乡居保的实际全覆盖;鼓励已参保居民按高档次缴费，从一定程度上改善城乡居民对养老保险缴费标准的逆向选择问题，真正推动城乡居民社会养老保险制度的快速发展。在地方制度设计方面，地方政府应建立与城乡居民的实际情况相结合的缴费档次，完善“多缴多得、长缴多得”的激励机制。第一，制定周期性的缴费标准调整机制。根据居民收入情况定期调整缴费标准有利于提高其未来的养老金水平。第二，激励城乡居民按较高档次缴费。例如可以将个人账户利率透明化，使城乡居民切实感受到基金的增值，有利于提高城乡居民按高标准缴费的积极性。第三，对已参加城乡居保的居民按缴费年限增加基础养老金的补贴档次，达到长缴多得的激励目的。

(三)做好城乡居保与城镇职工养老保险制度的有效衔接

首先，各制度的有效衔接使得信息管理平台必须充分掌握城乡居民的个人信息。搭建全国联网的数据库，详细记录每个居民的参保信息，做到在任何地方都可以查询到居民参保的完整信息。其次，完善城乡居保与城镇职工养老保险制度的有效衔接。合理设计城乡居保和城职保的折算年限，确保城乡居民参保的个人权益;对两制度的衔接进行差额补足，确保城乡居保转城职保和城职保转城乡居保之间的条件对等，增加城乡居民参加城职保的积极性。

作者:佟彤 刘仙梅 单位:内蒙古财经大学 内蒙古财经大学