养老保险与养老制度发展浅谈

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摘要：随着我国人口老龄化发展态势持续加剧，探索应对老龄化的有效举措是当务之急。日本作为邻国，其养老保险发展过程与我国较为相似。日本实施的双轨制养老保障体系，以国民养老保险与福利养老保险为基础，以构建看护福祉与社区嵌入式养老制度发展为保障，以自助、互助与公助风尚为养老保障体系落地提供环境。从多层次、多角度切实满足日趋多元化的养老需求。因此，本文对日本现行养老保障体系展开研究，并对其经验及不足之处进行总结，使我国能够更好地应对当前严峻的人口老龄化国情。

关键词：养老保险；社区嵌入；看护福祉；人口老龄化

一、日本养老保险制度发展历程

随着日本经济快速发展，其养老保险体系也在实践过程中日趋成熟，并逐步实现全民覆盖的目标。日本的养老保险制度发展过程经历了以下阶段：

1.养老保险制度筹建与扩展阶段。日本自1920年开始筹划建立养老保险制度。起初是探索筹备公务员相关的公共年金，但是建立阶段面临诸多困境，受到阻碍。经过日本政府的不断尝试，于1944年日本将《劳动青年金保险》改名为《厚生年金保险法》，自此正式建立养老保险制度。其中养老保险制度运行的基金筹集主要来自企业雇主与员工，政府则通过财政支出作为养老保险津贴[1]。1947年成立社会保险调查委员会，并提案通过《社会保障制度要纲》，进一步扩大保险覆盖人群，并对社会保障项目进行细分。1954年，日本制定了《厚生年金保险法》，进一步规定日本厚生年金使用范围及补贴方式。随后，日本建立国民年金委员会并颁布《国民年金法》。其内容规定年金缴纳年限，根据不同年龄层次参加不同种类的国民年金。60岁以下的则参与缴纳年金，而60岁以上及低收入家庭则可以参加免费国民年金。经过政府的不断努力探索与创新，成功将国民年金与养老保险制度有机结合[2]。

2.日本养老保险制度的发展与完善。日本对传统国民年金的改革主要从起初鼓励符合年龄的国民积极参与国民年金转向必须参与国民年金，并且政府通过财政支出推进国民年金的启动，国民年金缴费也转向由雇主与雇员共同缴费，政府提供补贴的形式。此外，日本又将覆盖人群细分为公务员及企业员工，并有针对性地成立厚生养老金共济养老金。并以商业保险作为补充保险，不断完善日本养老保险制度。最终，形成了公众所熟知的日本养老保险。而被保险对象也分为三号类别，其中第1号被保险者为：学生、农民、个体、自由职业者等。第2号被保险者为：厚生年金、共济组合参加者，即正式被雇佣者。第3号被保险者为：由第2号保险者抚养的配偶，保险金由第2号保险者支付[3]。

二、日本养老保险及养老制度主要内容

1.日本养老保险主要内容。①覆盖全民的基础养老金。此项养老金是日本实施多层次养老保险的坚实基础，同时也是国民必须参与的养老金体系。并且将参保国民细分为三种类型，充分将各类工作、各阶层国民充分纳入其中。参加保险年限超过25年之上，且年龄65岁之上的国民都能够获得养老金。老年国民所能够领取的养老金的多少取决于其缴费年限与工资数额。日本政府考虑到由于国民的收入层次不同，而根据不同收入的国民采取部分减免政策，并且将减免分为全额减免、75%、50%、25%四个额度。使得国民年金的政策层面极具人性化，不仅缓解了低收入国民的经济压力，同时又能够大范围吸引国民，提高满意度，推动国民享有公平的养老保障[4]。②以劳动关系为基础的雇员辅助养老金。此项养老金则是建立在劳动关系基础之上的，同样也是由政府强制参加的养老保险体系之一。包括厚生养老金与共济养老金。主要对象是企业在职员工，缴纳金额与其为企业提供劳动服务所获得的收入相关联。其中厚生养老金的缴纳数额是在职员工通过付出劳动所获得的收入与厚生养老金费率的乘积，由企业雇员共同承担。自厚生养老金相关的法制完善后，其费率从起初的14.996%，以每年0.354%的速度增加。直至费率升至18%之时才逐渐趋于缓和[5]。而共济养老金所覆盖的人群也逐渐扩大，将国家与地方公务员、学校职工等纳入进来。进一步保障国民的权益。③具有补充性质的企业年金养老体系。企业年金作为养老保险金的补充形式，不强制性参与，而是政府通过颁布鼓励性政策，由单位与雇员自愿参保。企业年金的建立，能够更加吸引与稳定员工。自从日本建立企业年金之后，每年参加企业年金的员工呈现稳步增加的态势。根据日本政府数据显示，参加这类企业年金的员工数量已经超过参加厚生养老金人数的一半。这类企业年金作为补充养老保险制度，得到了众多员工的推崇。④福利养老保险。此项养老保险参保对象同时也是基础养老金中2号保险者，都是面向正式被雇佣者。并且福利养老保险缴纳数额的算法和厚生年金的缴纳数额计算公式相似，其保险费率则是16.766%，由雇主与员工平均承担。当女性雇员处于生产及抚养3岁之下孩童，正在进行休假的情况下，只需政府支付补贴，此期间的雇主与雇员承担的比例可减免。福利养老金的缴费数额与员工工资直接挂钩，因此工资水平高低决定福利养老金数额。日本政府考虑到不同员工的工资水平不同且每月工资存在浮动，故而将员工月工资水平进行划分，并设立对应30个等级，以此为依据来计算福利养老金每月的标准薪酬。⑤基于失能老人的长期护理保险。《护理保险法》的正式出台标志日本长期照护保险正式确立。日本长期护理保险制度发展起初以护理＋预防为主。经过发展，日本政府鼓励长期护理机构与社区相结合，以家庭为单位，提供居家护理及照护服务。通过日本人口研究所调研及预测，预计到2025年，日本老龄人比例将会升至58%，并且还会持续增加。此外，75岁及以上年龄的人口数量会突破至2200万人。正是基于这种国情，日本政府鼓励建立综合化护理体系，打造“护联网”照护网络体系[6]。以日本市町村为例，通过都道府县提供政策扶持与指导，不断尝试将医疗与护理机构与社区融合。当老年人身体感到不适、发生轻微病情时，由社区内医疗卫生所的医疗人员入户诊治，当老年人出现急性病情，将由医疗机构进行救治，当老年人病情减轻或尚处于康复期之时，则由护理机构的专业人员为老年人提供居家康复护理服务[7]。护理机构对老年人提供护理服务发生的费用，由长期护理保险按照比例进行补贴，享受服务的老年人需要按规定缴纳费用即可。其中，处于不同类型被保险人，所承担的缴费比例也不同。1号被保险人个人承担的缴费比例为22%，相比之前上涨5%。2号承担的缴费比例为28%，相较之前下调5%。此外，还对消费税的费率也进行了调整，增至8%。这部分税收在政府负责管理下，组建基金会，保障养老护理服务供给充足[8]。

2.日本养老制度主要内容。①构建看护福祉体系。日本看护福祉体系建设自《老人福祉法》颁布之后，最早做出改变的就是对于年满65岁的老年人，日本政府必须对其进行义务体检，让老年人对自身状况充分了解，并且也为机构为其做好科学有效的健康管理打好坚实基础。尽力做到无病预防，发现疾病则早治疗。并以此作为早期福祉体系构建的核心思维[9]。1973年，日本政府对老龄看护福祉相关法律进一步扩充完善。在原基础上新增“老年人医疗费用支付制度”。这项制度的实施不仅缓解了国民经济压力，也为低收入弱势群体营造了安心平等就医的社会制度环境。并且最大限度给予医疗与护理支持[10]。日本看护福祉体系的建设主要从以下几方面开展。首先，在养老设施建设方面更加关注重度失能老年人，并且增设重度失能老年人专项护理照护服务，并成立老年看护福祉服务中心，设立专用的护理照料房间，并配备专业人员为其提供照料服务。其次，日本看护福祉体系建设最大特色之处就在于组建专业家庭护理员队伍，不断提高养老服务供给质量。让老年人在自己熟悉的地方接受照护服务。最后，居家福祉保健方面。居家福祉体系面向对象为特别养护老人院内老人。但是在提供服务之时没有充分了解老年人实际需求，导致取得效果不理想。自此之后，日本政府将关注重点转向了居家养老方向。并且制定出老年人保健福祉推进10年战略计划，鼓励建设低费用养老院与居家医护支援中心及保健设施，在政策上推进居家福祉保健的建设。②日本社区嵌入式养老体系的构建。日本政府对当前实施的养老制度进行深层次探索研究，不断推动市、町、村三级联动，逐步完善居家养老服务建设，并且鼓励社区介入老年人居家养老服务的提供，社区嵌入式养老模式逐步展开。通过对相关资料的分析，当前日本政府实施的社区嵌入式养老模式主要涵盖以下几方面：首先，养老机构与社区联动，形成养老机构辐射周边社区。为社区内失能半失能老年人提供专业照护及康复服务。其次，对于能自理的老年人，则主要由政府主导，社区通过与社会组织合作，修建老年人活动场所及提供老年人所需的居家养老服务。随着社区嵌入式养老服务体系不断完善，居家养老所提供的服务项目也得以细化。再次，整合社会资源，为老年人提供资源及区域密集型服务项目。对失能老人提供全天服务及夜间照护、定期安排体检服务。对于空巢老年人提供日间照料中心及娱乐活动站，满足老年人精神需求。最后，以银发之家为构想建立老年人养老公寓，主要面向空巢、高龄、体弱的老年人群体。其中覆盖应急、安全确认、生活援助等附加服务功能的新式无障碍老年公寓[11]。

三、日本养老保险制度发展过程中面临的挑战

1.日趋严峻的高龄化社会加剧了家庭养老的负担。据日本统计局统计数据显示，日本总人口数同比下降22万人，但是老年人口数却同比增加108万，并且高龄老人的数量也逐年上升。而出生率却呈现下降状态，致使日本劳动力人口逐渐减少，低龄人口数量也在不断减少。进而导致抚养一位老人所需的年轻人数量更加多。

2.护理服务人员不足。随着老龄化加剧，在提供长期照护服务过程中出现护理人员严重不足，无法有效满足老年人护理需求，虽然政府从供给侧角度去不断探索完善对策，并且不断调整护理人员的薪酬待遇，以此来吸引护理人才，从而增加长期照护服务的供给。但是护理服务项目供给短缺的现象并没有明显的改善，这类问题依旧是阻碍日本长期照护体系进一步完善发展的重要因素。

3.经济衰退加剧养老金制度退化。日本老龄化高速发展，但是生育率及青年人群增长却缓慢。由此导致劳动力人口减少，致使经济发展增速缓慢，缴纳养老保险国民人数也不断减少。与此同时，满足领取养老金资格的老年人数量增加致使养老金支出份额逐年增加。导致国家收入与养老金支出呈现出不平衡发展状态，这也给日本政府带来财政压力。日本政府为缓解这种状况，将老年人缴费年限提高，适当延长老年人退休年龄，但是养老保险改革所面临的挑战依旧严峻。

四、日本养老保险及养老制度发展对我国的启示

1.构建“看护四边形”养老方式，发挥多元主体参与居家养老服务。针对日本面临的养老问题，我国面临着同样的困境。首先，政府要转变职能，由养老服务提供者向养老服务政策制定与过程监管方转变。充分发挥养老服务市场的活力与动力。市场可以通过良性竞争，达到资源最优化配置，以最大限度满足老年人需求。鼓励社会组织、机构、志愿者队伍积极参与养老服务的供给，带动社会形成爱老、助老的风尚。此外，社区则是养老服务的供给平台与载体，要充分发挥社区的依托作用。打造四方共建、三元合作及三工联动的看护四边形养老模式。

2.打造专业化康复护理团队，稳步提升养老护理服务质量。通过分析日本长期照护实践过程可以发现，由于养护人员不足，造成老年人需求与供给间不匹配的现象，而专业化护理人才的缺失也是日本所面临的最大问题。首先，对加入护理团队的成员进行考核，择优进行录取，从根源上保障护理服务提供的专业性与质量。其次，应加强照护机构与高校进行合作，联合培养优秀人才，为其提供实习岗位，并通过相关政策引导并将其吸引，鼓励毕业后留在护理机构，这样则可以大幅度增加养护医疗人员团队的数量。最后，与医院进行合作，通过建立医院医生周期坐班制，共驻照护机构，大大提高养老康复照护服务的专业性。以此为契机，打造一支专业化的护理照护团队，不仅能够提高照护服务质量，同时也能够增加护理服务的供给量。

3.构建多支柱养老保险制度，推进养老保险制度可持续发展。中国与日本的老龄化发展趋势虽然有相近之处，但是也有着本质的区别。日本严峻的老龄化发展是建立在先富再老的基础上，而我国则是处于未富先老、未备已老的艰难处境之下。因此，对于养老金的支出与养老保险制度的健康、可持续发展是我国更应该重点关注的问题。日本的少子老龄化对其国家的养老金支出及养老保险制度的维持发展带来巨大的挑战，而我国人口基数大，老龄化的压力也逐渐增加。我国应总结日本发展存在的挑战与结合本国实际人口国情，不断完善我国养老保险制度。应将单一养老保险制度逐步发展为多支柱养老保险制度。能够在很大程度上缓解政府财政压力，在合理范围内要扩大养老金的储蓄深度，以备出现财政赤字的情况。建立以养老保险为主，商业保险为辅的养老保险制度，不断推动养老保险制度稳定、持续发展。应明确政府在养老保险制度中应承担的责任，不断扩大政府对企业及员工、城乡居民之间的财政责任，形成责任共担，分担其带来的风险。构建以政府为主导，社会广泛参与的全民养老保险制度，推进养老保险制度的可持续发展。

作者:林健 单位:深圳市中科院仙湖植物园