城乡医疗保险制度的一体化

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新农合医疗保障水平符合要求，城市居民医疗保障水平偏低。2011年新疆参加新农合参合人数为1050.98万人，参保率为99.70%，居全国前列。农牧民就诊最高支付限额提高到5.12万元，为2011年农村居民人均纯收入5442元的9.41倍，①远远超过规定的6倍标准。2011年新疆参加城镇居民医疗保险人数为282万人，参保率为90%以上，城镇居民基本医保统筹基金最高支付限额平均达到2.5万元，仅为同期农牧民保障水平的48.83%，为2011年城镇居民人均可支配收入15514元的1.61倍。②

信息平台不能共享，造成部分城乡居民重复参保、重复享受的现象。当前，居民医保的管理主体是各级社保部门，但新农合又由卫生部门管理，制度之间缺乏有效的衔接与协调。由于管理方式和信息系统的不统一，信息不能共享，实际工作中又存在互争参保资源的问题，导致各地普遍存在着城乡居民重复参保的现象。特别是农民工、在城镇就读的农村学生的重复参保问题非常突出，由此也造成了财政重复补助的问题。据审计调查，2011年全区有16.72万人重复参加城镇职工医保、城镇居民医保、新农合等三个基本医疗保险，造成财政多投入2923.06万元，有0.14万人重复领取待遇412.78万元。

统筹城乡医疗保险制度，不仅可行而且具有积极的意义

(一)城镇居民医保和新农合的财政补助标准趋于统一。2009年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准分别为60元、80元。2012年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准均为每人每年250元。2015年，我国医药卫生体制改革进入新的阶段，各级政府将进一步加大对基本医疗保障的投入力度，对城镇居民医保和新农合的财政补助标准将进一步提高到每人每年360元。

(二)新农合与城镇居民医保是性质完全相同的社会医疗保险制度。城镇居民医保是政府直接经办的一项社会医疗保险制度，采用城镇居民自愿参保、财政补助的方式。现行新型农村合作医疗制度虽然名称中没有出现“保险”二字，但技术上采用了保险原理，因而其本质是一项保险制度。虽然以“合作”冠名，但实际上是政府推动、财政支付大部分保费并对基金承担最后责任，是典型的社会医疗保险项目。因此，新农合与城镇居民医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度。

(三)城乡医疗保险制度一体化符合社会医疗保障体系的发展方向。国务院《关于印发十二五期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》指出:加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源。有条件的地区探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。实行城乡医疗保险制度一体化有利于降低制度运行成本。由于新农合与城镇居民医保分属卫生部门和人力资源社会保障部门，不仅在政策层面增加了协调成本，而且造成重复建设和社会资源浪费。目前新农合和城镇居民医保的经办机构，各自建立了服务队伍、服务系统和服务标准;医院等医疗卫生服务机构，也要分别建立一套系统与之匹配，结算制度、技术标准和网络服务系统都要单独搞一套，且报销补偿标准差异很大，难以实现异地结算目标。因此，新农合与城镇居民医保的整合可降低制度运行的成本，有利于管理并实现医疗保障目标。

(四)广东、福建、江苏、四川、天津、重庆等省市率先开展了城乡医疗保险一体化试点工作，为新疆统筹城乡医疗保险积累了宝贵经验。据不完全统计，各地积极探索基本医保城乡统筹，共有5个省级区域，40多个地市和160多个县不同程度地实行了医保城乡一体化。①2009年，重庆市试点工作实现了40个区县的全覆盖。江苏省无锡、镇江、苏州、常州、泰州等市，四川省成都、乐山、广元城市，福建省厦门市和邵武、上杭等县(市)对医疗保险城乡统筹进行了积极探索。广东省广州、深圳、珠海、佛山、潮州、肇庆、汕头等10个市将新农合与城镇居民医保合并为城乡居民基本医疗保险，实现基本医疗保险城乡一体化。

(五)在城乡一体化背景下，建立覆盖城乡居民的基本医疗保险制度对促进社会稳定、协调城乡经济发展有着重要意义。不断发展、完善和健全社会保障体系，有利于促进社会的公平、正义、稳定与和谐，是推动新疆经济社会跨越式发展的重要内容。一是可以提高抗风险能力，二是让群众更有安全感，三是提高医疗保险的信誉，四是有利于参保人员在区内自由流动。

深化改革，建立新疆城乡居民医疗保险一体化的基本思路

(一)整合资源，积极出台城乡居民医疗保险一体化政策。要坚持城乡一体化的总体取向，按照统筹城乡的要求，打破城乡二元结构，突破户籍限制、城乡差别，研究制定一体化的政策体系。为解决现行医疗保障行政多头管理、业务多头经办而带来的诸多问题，按照新医改要求，可将现行分属于劳动保障、卫生等部门管理的城镇居民医保、“新农合”的行政管理职能统一归并到社会保障部门管理，通过统一机构、统一网络、统一人员、统一管理城乡医疗保险，节约人力资源与公共财力，从而统一城乡基本医疗保险制度。要特别注重城乡居民医保整体规划，要做到制度统一、政策统一、管理统一，加强部门间的协调与配合，使城乡居民医疗保险制度更具开放性、科学性;按照“可选择、可转移、可衔接”的要求，探索不同的制度间转移、衔接办法，建立不分城乡户籍、不分人员身份、参保缴费多档次、不同档次可转换、新旧制度相衔接、资金来源多渠道、权利义务相统一的城乡居民基本医疗保险、补充医疗保险和医疗救助制度，从真正意义上实现城乡居民医疗保险一体化、统筹城乡的基本医疗保险目标。

(二)提高统筹层次，实行地(州、市)级城乡居民医疗统筹。提高基本医疗保险保障水平是医疗保障制度设计的核心，也是目前构建城乡统筹医疗保险筹资机制的基本出发点。目前各地的城镇居民医保、“新农合”基金大部分实行县级统筹，抗风险能力比较差，基金安全系数低。从新疆现阶段的情况看，医疗保险基金至少应该实行地级统筹，根据社会群体经济收入水平和医疗保险需求的不同，构建“一制多档”模式;全面推进城乡居民基本医疗保险地级统筹，提高医保统筹层次，建立基金调剂机制。合并原新农合基金和原城镇居民医保基金，建立城乡居民基本医疗保险基金，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。城乡居民基本医疗保险基金收支预算、决算由各级医疗保险经办机构负责编制，经同级人力资源社会保障部门及财政部门审核后，报同级人民政府批准。

(三)建立共享平台，加大城乡居民医疗保险信息化建设。医疗保险信息化是实现城乡居民医疗保险一体化的重要手段，是实现城乡居民医疗保险一体化又好又快发展的重要途径。首先是要为每一位参加基本医疗保险的公民定制一张以身份证为标识的医疗保险卡，可在全区通用;其次是要建立起一个覆盖城乡各个角落，具有强大而科学的基层服务平台与信息化网络，使城乡居民医疗保险服务通过信息网络延伸和拓展到各个乡镇、村居，方便城乡居民参加医疗保险，提高医疗保险服务能力;三是建立健全与医疗服务相衔接、与医疗保险相适应、与医保基金监管相协调的定点医疗机构医师、医疗服务项目、医疗设备、药品、医用材料、疾病诊断等基础数据库，在保险费征收、基金监管、医疗费审核、数据统计分析等方面积极推行网上办公，逐步实现全区资源共享、信息分享。

(四)加强监督，进一步建立和完善医疗保险稽核机制。医疗保障既是民心工程，也是系统工程，需要有健全完善的体制机制作支撑。要探索建立第三方监督机制，以统筹地区为单位，建立与人社、卫生、药监、医院管理等部门和医保经办机构不相隶属、具有行政执法权限的医保稽核机构，独立开展医保经办机构、“两定”机构、参保人员贯彻和遵守法规政策的监督检查和违规行为查处工作。

作者：张春林单位：新疆审计厅