城乡养老保险制度衔接的可行性
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1、《暂行办法》规定以是否在职保缴费满15年作为养老保险制度间的衔接标准是解决衔接问题的一大亮点。因为职保、新农保、城居保制度都规定缴费年限满15年为按月享受基本养老金的条件，而职保的待遇水平相对较高。按照规定，只要满足参加职保的缴费年限，无论在新农保或城居保缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇，有利于最大限度地保障参保人员的权益，同时引导参保人员长期参保、持续缴费；而对由于各种原因在职保缴费不足15年的，按照社会保险法的规定从职保转入新农保或城居保，由后者发挥“兜底”功能，也避免因职保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。
2、《暂行办法》规定将重复参保的个人缴费部分退还本人，可以减少重复参保的现象。我国在之前由于缺乏衔接办法，养老保险存在大量的重复参保情况。国家审计署在2012年8月的社保审计报告显示，截至2011年底，我国有112.42万人重复参加三类养老保险，9.27万人重复领取养老金6845.29万元。重复缴费给一些人员带去了的额外的缴费负担，重复享受养老金也给国家财政带来了负担。办法实施后，可以帮助减少此类问题，重复参保时段的新农保或城居保个人缴费会退还本人，办法优先保留职保也考虑到了职保待遇更好的情况，能更好的保障参保人员的权益。综上两点，《暂行办法》从衔接办法的制定上来说，具有一定的可行性。
二、《暂行办法》设计存在的问题
1、年限折算政策不合理。①职保转到新农保或城居保时缴费年限直接合并累加为新农保或城居保的缴费年限的规定不合理。职保在缴费和待遇方面都高出新农保、城居保很多倍，从待遇来说，职保转移到新农保、城居保其本身就存在一定的损失，从缴费来说，将职保年限直接合并累加到新农保城居保上无异于强迫其选择高缴费档次，这样不符合新农保和城居保参保自愿的原则，会伤害参保者的权益和积极性。②从新农保或城居保转移到职保不能将年限合并累加的规定不合理。虽然新农保和城居保转到职保的缴费年限直接合并累加不行，但是直接将参保人过去在新农保和城居保的缴费年限忽略不计也是不合理的，在一定程度上损害了参保人的权益。
2、不转统筹金不公平。《暂行办法》规定：将职保转到农保或新农保中只能转走个人账户部分，社会统筹不能转走不公平。①不转统筹基金容易导致流动人口的不平衡心理。在参保城镇职工养老保险的过程中，供职单位所缴纳的20%的部分虽然是纳入统筹基金，但这与参保人却有着紧密的联系，如果没有他们辛苦的工作企业也不会为他们缴纳保费。但是农民工在城里参保断断续续，多数人无法达到15年的职保参保要求，按照《暂行办法》的做法，在转移时，职保统筹基金完全忽略不计，就相当于他们为城里人做了贡献，损害了他们的利益，加上新农保和城居保的待遇又低，对他们来说这的确不公平。②不转统筹金会导致职保的支付压力增大。新农保和城居保的待遇本来就低，从职保转过去本来就很不划算，再加上统筹金还不能随之转移，从职保转到新农保和城居保就更不合算。参保人只要稍微计算一下，就会知道留在职保比转回新农保城居保待遇要高得多，在这种差异的驱使下，必定会有更多人愿意选择留在职保，从而增加职保的支付压力。
三、《暂行办法》的设计问题出现的原因
1、造成《暂行办法》年限折算规定不合理设计的原因。暂行办法之所以这样设计是出于以下几个方面的考虑：①职保的缴费水平高于新农保和城居保许多，从职保转移到新农保和城居保采用直接合并累加的方式比较方便，直接，能够保证基金转移的效率。②从缴费低的新农保和城居保转到缴费高的职保如果采用合并累加的方式，会造成两方养老资金的不平衡，而且职保待遇高出新农保和城居保，允许直接合并累加会造成道德风险。但是他们未能将新农保城居保和职保之间由缴费差别产生的时间转换差别考虑进去，未充分体现城乡公平，仍然在维护现有的差距大且碎片化的养老格局。
2、造成《暂行办法》不转统筹基金的不公平设计的原因。暂行办法之所以这样设计是出于以下几个方面的考虑：①统筹基金是国家对职保制度的专门安排，基本功能是保障职保退休人员的基本生活；新农保、城居保制度中没有这一安排，而另外安排了政府全额支付的基础养老金。②人资部认为，统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有。参保人员从职保转入新农保或城居保，不转移统筹基金，也不影响其个人权益。但是他们没有将从职保移到新农保和城居保的利益损失考虑进去，而且统筹基金部分和个人之间密切相关，办法的规定没有充分兼顾到公平。
四、关于《暂行办法》设计所存问题的建议
1、关于《暂行办法》养老保险关系衔接年限折算方式的建议。①职保转移到新农保、城居保时，先让参保人自己选择新农保或城居保的缴费档次，然后再将职保的个人账户总额除以他所选择的缴费档次额度折算出职保对新农保或城居保的抵偿年限，如果折算后新农保或城居保的缴费时间还没达到15年，则参保人继续参保缴费。这种方式能充分体现对参保者个人意愿的尊重。②对于参保人从新农保、城居保转到职保的情况，一方面应该让他们按照新农保、城居保个人账户累计额除以当地职工养老保险的最低缴费额度的方法来折算一定的缴费时间抵偿一部分职保的缴费年限，另一方面，可以让参保人按照之前中断职保的时间来进行职保保费的补缴（不超过15年）。
2、对《暂行办法》统筹金转移问题的建议。对于从职保转到新农保城居保的情况，企业为参保人缴纳的20%社会统筹部分必须随职保转移到新农保或城居保的个人账户中，以此来补偿其利益的损失。但是，如果转移全部社会统筹部分的话，在一定程度上会影响职保的支付情况，损害其他参保人的利益，所以出于不损害他人利益的考虑，统筹金只能转移一部分，这个比例要考虑到目前职保的运营情况以及政府财政的状况，在不给其收支带去太大影响的前提下进行科学测算。
五、结束语
老吾老以及人之老，在人口老龄化的趋势下，社会养老保险体系亟待建设和完善，而实现城乡养老保险制度的衔接更是其中的关键。虽然人社部已经颁布了《暂行办法》，具有一定的可行性，但是仍然不能改变碎片化的社会养老保险体系格局。虽然它在解决流动人口养老关系的转移接续问题上有一些进步，但还并不是真正意义上的转移方案，其中的条件非常苛刻，依然是在维护破碎的、分层化的养老保险制度。对于《暂行办法》，有关部门应该就此进一步征求广大群众的意见，继续对其进行完善。
作者：张紫薇黄蕊刘阳单位：湖南农业大学公共管理与法学学院
