收入分配公平制度改革研究

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编者按：本论文主要从问题的提出；我国现行个人所得税调节收入分配的局限性分析；强化个人所得税调节收入分配的改革思路等进行讲述，包括了税基、费用扣除、税率、课税模式、税收征管、拓宽税基、健全费用扣除制度、健全费用扣除制度、选择合理的课税模式、强化税收征管等，具体资料请见：

[摘要]缩小收入分配差距对中国构建和谐社会和应对世界性金融危机的冲击，刺激消费、拉动内需，具有重要意义个人所得税是调节收入分配的重要手段之一。本文分析了现行个人所得税调节收入分配的局限性，探讨了强化个人所得税调节收入分配的改革思路

[关键词]基尼系数；个人所得税；综合课税模式

一、问题的提出

改革开放以来，我国经济在取得高速增长的同时，贫富差距逐步拉大。来自国家统计局的数据显示，2000年我国的基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升。1978年我国的基尼系数为0.317，2006年则升至0.496。统计显示，总人口中20％的最低收入人口所占收入的份额仅为4.7％，而总人口中20％的最高收入人口占总收入的份额高达50％。2006年，城镇居民中20％最高收入组(25410.8元)是20％最低收入组(4567.1元)的5.6倍；农村居民中20％最高收入组(8474.8元)是20％最低收入组(1182.5元)的7.2倍。并且。我国的收入差距具有进一步扩大的趋势。收入分配差距持续增大是阻碍中国构建和谐社会的一个重要因素。当前，在世界性金融危机的冲击下，缩小收入分配差距也是刺激消费拉动内需的重要途径。个人所得税是调节个人收入差距、实现社会公平不可缺少的一个手段。但我国的个人所得税对收入差距的调节作用并不明显。因此，探讨我国的个人所得税改革，以充分发挥其在调节收入分配方面的作用，具有重要意义。

二、我国现行个人所得税调节收入分配的局限性分析

(一)税基

与发达国家相比，我国的个人所得税收入在税收总额中的比重明显偏低，这就限制了其在收入分配调节中所发挥重要的作用。经过分析，我国个人所得税税基过窄是一个重要原因。随着我国经济的快速发展，居民的收入大幅度增加，收八形式更加多元化，现行税法规定的应纳税所得已经不能覆盖人们多元化的收入，这就弱化了个人所得税在调节收入分配方面的作用。现行个人所得税的征税范围过窄，个人证券交易所得、外汇交易所得和附加福利等项目尚未征税。税基的涵盖面过小，无法真正实现税收负担公平。

(二)费用扣除

我国个人所得税的费用扣除标准设计不合理，考虑因素不周到。我国个人所得税中工资薪金的费用扣除标准经过了几次的修改，从最早的800元，在2005年提高到1600元，2008年3月1日起，再次提高到2000元。费用扣除标准的提高虽然减轻了纳税人的负担，但是并没有考虑到影响不同纳税人实际负担能力的因素，包括家庭人口、子女教育及赡养老人等情况，也没有考虑到地区间经济发展的不平衡性，所以这种费用扣除办法不利于税收公平的实现。

(三)税率

在税率方面，现行个人所得税税率包括超额累进税率和比例税率两种形式。其中，工资、薪金所得适用5％～45％的九级超额累进税率；个体工商户的生产经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得，个人独资企业和合伙企业投资者的生产经营所得，适用5％～35％的五级超额累进税率；稿酬所得，劳务报酬所得。特许权使用费所得，股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得均适用20％的比例税率。

现行个人所得税税率存在税率级次过多、级距设置不合理、税率结构复杂及最高边际税率过高等问题。首先，对于工资薪金所得设计了九级超额累进税率，而世界上大多数国家只规定了三到六级的超额累进税率，级数过多不仅不便于计算而且意义不大。其次，工资薪金的税率级距设置不合理。低税率的级距小，这使得本不是个人所得税主要调控对象的中低收入工薪阶层，反而成为被调控对象。再次，个人所得税税率按所得项目的不同分别确定，包括比例税率和超额累进税率，超额累进税率根据两类不同所得项目分为九级和五级超额累进税率，结构相当复杂。最后，最高边际税率定得过高，尤其是工资薪金所得的最高边际税率高达45％，而一些非劳动所得的最高边际税率却比较低，这样很难调动劳动者工作的积极性，也有失公平。并且，行为经济学的分析表明，最高边际税率的制定与偷漏税行为的发生有很大关系：最高边际税率越高，高收入纳税人选择偷漏税行为的机率越高。在税收征管水平低，对个人收入监控不力的情况下，如果高收入纳税人选择逃避缴纳税款行为，更不利于税收公平的实现。另外，工资薪金所得与劳务报酬所得均属勤劳所得，却采用不同的税率，有悖于税收公平。

(四)课税模式

我国目前实行分类所得税课税模式，即对纳税人的不同应税项目分别按规定税率计算征税。这种征收模式，能够简化个人所得税的计算手续，并便于对纳税人的不同应税项目分别进行源泉扣缴。但这种模式主要存在以下缺陷：第一，采用分项计征，易使纳税人通过划分不同收入项目和收入多次发放而使所得收入低于免征额，以避免承担税收负担。第二，未能对纳税人的应税收入综合计算，无法衡量纳税人的真实支付能力，会造成所得来源多、综合收入高的人不纳税或少纳税，而所得来源少、收入相对集中的人却要多纳税的不合理现象。因此，分类课税模式会导致个人所得税对收八分配调节效果的下降。

(五)税收征管

从2005年10月1日起，我国推行个人所得税全员全额管理制度，逐步建立起个人收入档案制度，并建立了以个人身份证为核心的纳税登记账号。但是，目前税务机关能有效监管的主要是由单位代扣代缴税款的显明收入部分。税务机关还没有实现与企业、银行、工商及海关等部门的计算机联网，税务部门所掌握的纳税人的纳税信息太少，难以对纳税人的纳税情况作经常性的检查，对于隐性收入、灰色收入等还缺乏有效的监控。再加上居民纳税意识普遍淡薄，造成当前我国个人所得税逃避缴纳税款的现象较为普遍，这种状况直接影响到个人所得税收八的增加及税负的公平性。

三、强化个人所得税调节收入分配的改革思路

(一)拓宽税基

随着我国市场经济体制的建立和发展。纳税人的收入项目、收入数额都在日益增加。从理论上说，只要是能够增加负税能力的一切所得，不论其是否频繁、稳定、规则，也不论其是不是货币形式，均应该包括在总所得中。但是，税基的扩大受税收征管水平等因素的制约。因此，应当在不断提高税收征管水平的基础上，拓宽税基，以充分发挥个人所得税在筹集财政收入和调节收八分配等方面的作用。一是增加福利收八应税所得。目前，我国居民的收入形式呈现多元化发展态势，职工获得的工资、薪金以外的福利收入越来越多，如实物、购物券、免费午餐、免费报刊征订、公费旅游等等。在实际操作中，由于个人的这些福利收入难以核定计征，仍处于普遍不征收的状态，这严重侵蚀了税基，导致收入分配不公。因而，应加强对个人福利收入的征管，最大限度地实现福利

收入的显性化、货币化。二是增加资本收入应税所得。随着我国资本市场、房地产市场等的发展，个人投资于这些方面的资本性所得不断增加，这也是引起个人收入分配差距扩大的一个原因。因此，应适时增加证券交易所得等作为应税所得。

(二)健全费用扣除制度

随着医疗制度、住房分配制度和教育制度等方面的改革，纳税人用于医疗、住房和教育等方面的费用逐渐增多，固定的免征额设计没有考虑到纳税者的家庭总收八、抚养未成年子女、赡养老人以及医药费支出等因素，背离了量能纳税的原则。所以，税前扣除应充分照顾不同纳税人家庭状况的差别，并适当考虑教育、住房、医疗、养老等开支因素，使不同纳税人之间的税收负担公平合理。

(三)调整税率结构和税率水平

应尽可能统一各类应税所得的适用税率，减少税率级次，降低最高边际税率，以减少税制的复杂性和纳税人逃避缴纳税款的可能性。参考美国及其他国家的所得税税率，同时结合我国的实际情况，劳动所得和经营所得应采用相同的超额累进税率，税率级次可削减为三～四级，最多不能超过五级，最高边际税率也应向下作适当调整。世界上大多数国家的最高边际税率为35％，而我国工资薪金的最高边际税率高达45％，远高于国际标准，所以应将最高边际税率降低到35％～40％之间，这样可以提高劳动者工作积极性，也能够在一定程度上削弱纳税人逃税的动机。在最终采用综合课税模式之前，可将工资薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等具有较强连续性或经常性的收入列入综合所得的征收项目，实行统一的累进税率，可以改为5％、10％、20％、30％的四级超额累进税率；财产转让所得、特许权使用费、红利、股息等所得，按比例税率实行分项征收，税率统一定为20％。

(四)选择合理的课税模式

我国目前的个人所得税实行的课税模式是分类课税模式，这种模式不利于税收公平的实现。国际上公认的最有利于实现税收公平的课税模式是综合课税模式。所谓综合课税模式，是指将纳税人全部收入综合起来，减去税法规定的扣除项目，其净值按照税法规定的累进税率征收个人所得税。综合课税模式最能体现量能负税的原则，是我国个人所得税课税模式改革的目标。但综合课税模式对税收征收管理水平要求较高。综合课税模式在税务管理上的复杂性主要表现在，当纳税人到纳税年度终需要提交年度申报表时，税务机关能够对所提交的年度申报表进行有效审核以及在此基础上顺利地实现汇算清缴。因此，应加快提高税收征管水平，为最终选择综合课税模式创造条件。在最终选择综合课税模式之前，可以实行分类综合课税模式作为过渡，即一部分应税项目实行分类别计征；另一部分则实行综合计征。在税收征管水平许可的情况下，应将尽可能多的所得项目纳入综合计征的范围，以最大限度地实现税收公平。

(五)强化税收征管

首先，完善个人所得税征收方法，提高自行申报纳税比率。这就要求不断提高税务部门征管系统的科技化和信息化水平。建立起我国个人所得税征管信息系统，使税务部门掌握更多纳税人的详细资料，方便纳税人自行申报，也便于税务人员核实纳税情况及追查偷漏税的发生。其次，建立有效的税务稽查部门。再次，建立有效的处罚制度。搞好税收征管工作，加大偷漏税的惩处力度是关键之一，这样才能对纳税人产生足够的威慑力，避免偷漏税现象的发生。最后，增强纳税人的纳税意识。可以借鉴西方国家的做法，采取多样化的税收宣传和教育。例如通过出版物、大众传媒等相关途径使内容通俗易懂，从而不断提高纳税人自主纳税的意识。