财政经济筹资研究

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编者按：本论文主要从当前影响财政经济良性循环的主要问题；促进财政经济良性循环的基本对策等进行讲述，包括了财政筹资缺位，非财政筹资越位、非生产性财政支出严重挤占了生产建设资金、财政资金投资不合理、区域生产布局的紊乱和生产要素的无序组合、完善财政职能、加快财源建设、健全财政法规等，具体资料请见：

一、当前影响财政经济良性循环的主要问题

1.财政筹资缺位，非财政筹资越位。财政分配职能弱化，财力过于分散，预算内财力严重不足，预算外财力迅速膨胀且分配无序。经过20余年的改革，许多行政机关已丧失了原有的职能，没有必要存在，但是由于没有拆“庙”，“和尚”又日益增多。他们争权、争利，千方百计地设计“基金”、“收费”、“摊派”项目，抓钱，抓权，竭力参与社会分配。更重要的是还有不少行政管理部门或行政执法部门，他们为了保住或尽量少损失已形成的部门或单位的既得利益，千方百计地财政相争，甚至抗争，行政性收费拖延或逃避财政管理，形成政府统一领导下的“多层面财政分配”现象。到目前为止，就各种行政性收费来说，政府至少没有完全统筹安排，合理使用，尽管也有部分纳入财政预算管理，但也由于这些部门的力争而最终还是从预算中列支返还。同时，由于我国长期以来一直未建立起稳定的财政收入增长机制和财政支出保障机制，财政收入难以满足财政支出不断增长的需要，各级政府、部门就把收费作为解决财政困难的重要渠道，在国家规定以外巧立名目，自定政策向企业、农民、个体户和私营企业主征收各种费用。久而久之，收费项目越来越多，收费规模越来越大，最后造成费大于税。这样不仅加重了纳税人的负担，扰乱了国民收入的分配秩序，为贪污腐败行为提供了滋生的土壤和温床，而且侵蚀了税基，财政筹资缺位，非财政筹资越位，影响了国家的财政收入，严重削弱了财政的宏观调控能力，使市场经济的种种缺陷不能得到及时有效地克服，经济运行的客观环境得不到及时改善，经济发展过程中的很多包袱最终还是转嫁于财政负担，给财政经济的良性循环带来一定的不利影响。

2.非生产性财政支出严重挤占了生产建设资金。各类行政事业机构的雍肿和庞大，吃皇粮人数的众多和持续增大，是一个屡次精简之后易犯的痼疾。目前，机构改革尚未让吃财政饭的机构从根本上得到削减；同时，由于种种原因，事业单位进行政机关、企业进事业单位、企业进行政机关的人员继续车水马龙，吃财政饭的队伍庞大不堪。在不少地方，财政支出的70%以上用于发工资，个别地方全部财政用于发工资还不够。非生产性财政支出严重挤占了生产建设资金，对经济环境的改善和经济的有序运行构成极大的威胁，制约了财政经济的运行。

3.财政资金投资不合理。首先，对生产建设的投资是各级地方政府争取上级政府或上级主管部门增补或追加投资的一种策略。这种策略往往是通过投资配额计划把建设项目的框架搭起来，遇到资金供应不足所造成的既成事实，便向上级申报困难，争取上级“开口子”，以弥补地方项目的资金不足，所以地方各级大量出现建建停停的即期“滚动”计划也就不可避免；其二，各级地方政府面对“百业待兴”和辖区内各种旺盛的投资需求，并没有把投资配额计划的安排与动员建设资金结合起来，地方自筹困难重重，最后只好挖财政、挖银行，采取挤、压、凑的办法；第三，许多“首长项目”、“条子工程”、“半拉子工程”的资金缺口，更加深了计划安排的随意性和项目决策的非科学性，特别是经济开发区项目表现得最为突出，不仅浪费人力、物力和财力，更重要的是已经破坏了成为现实的生产力（农村劳动力和土地），造成一定程度、一定范围内的财政经济的恶性循环；第四，有些地方政府一定程度上存在着把投资利益演变为领导班子或个人的政治虚荣，把建设大型工程看作是政绩显赫的人为标准，而轻视其实际的社会经济效益，较少考虑每一项具体投资项目的不科学、不经济给国民经济带来的影响。第五，投资的不合理，造成了财政资金的大量浪费。在我国，政府大楼越盖越豪华，各种办公设施在不断地超前更新换代。富裕地区如此，贫穷地区也不示弱，也有着奢华程度毫不逊色的政府大楼和办公设施。特别是在政府资金和财力严重不足，财政赤字和政府债务增加的大背景下，各级政府不同程度地存在着各种经常性支出大手大脚，投资性支出严重低效浪费的现象。除了诸如政绩工程、形象工程等巨大浪费之外，就是社会公众所急需要的工程和项目，也存在着严重的铺张浪费、人浮于事等弊端。这些都不同程度地浪费了社会公众的钱。一方面社会需要投入大量财政资金，另一方面有大量财政资金在不断浪费，必然使财政经济难以良性循环。

4.区域生产布局的紊乱和生产要素的无序组合。区域生产布局的紊乱主要表现在经济建设和生产发展过程中，某些地方违反了因地制宜、科学规划、经济效益的原则。在农业经济发展中，能以水养鱼的地方却非要排水填塘、修路、盖村庄或改造为耕地，而为良田的地方又人工挖塘养鱼；本来是能培植森林的山丘，却又要挖湖堆山，建设为公园发展旅游经济，甚至毁掉大面积良田来发展森林公园。在乡镇企业经济发展中，当地加工业萎缩严重，却贪大求洋，摆出大工业企业的姿态。在城市经济发展中首先表现为城市自身的发展只讲究铺摊子、拉架子，形成粗放型的城市结构；其次是不少集团型经济是各种互不相干的企业杂乱地拼凑在一起，美其名曰“重组”、“兼并”等等，不但没有带动落后企业，发挥规模经济效应，反而大大降低了名牌骨干企业的声誉，使良性循环的企业经济倒退；而有些工艺上相互衔接的企业，在地区上却东分四散，造成原材料、零部件、半成品长距离调运，人为地增加了成本，延长了生产周期，同时由于缺乏统一规划，水、电、交通等基础建设，各企业都各搞一套，重复建设，浪费很大。第三，在新建企业中，由于可行性研究存在问题或行政干预等其他原因，等到各项硬件到位却又缺乏生产经营资金，而另一方面行政管理人员已成庞大队伍，靠贷款发工资；在老企业中生产要素的组合集中表现在人员分工和技能的发挥上，生产人员和行政管理人员比例严重失调，最终迫使人才流失，严重阻碍企业生产力的发展。

二、促进财政经济良性循环的基本对策

1.完善财政职能。树立大财政的理财思路，把财政问题纳入整个经济发展的大局，不能单纯地在收收支支上做文章。作为国家作用于社会经济关系的重要杠杆，财政部门必须明确自己的职能范围和理清各杠杆之间的相互关系，要着眼于财政经济的大环境，把对经济发展和循环过程中的引导和调节贯穿于财政工作的全过程，为区域经济的发展创造一个良好的经济和政策环境。按照市场经济赋予的财政职能，在深化改革的基础上，建立由财政、计划、金融三方面相互配合和相互制约的财政与经济良性循环的运行机制，形成一种职能配套、责权利对称和科学规范的管理体系，以促进经济发展，提高经济效益，不断增强和壮大经济实力。

2.加快财源建设。发展经济，培植财源是实现财政经济良性循环的关键。财源建设在可能的条件下，必须按照财政办工业，抓企业，活商业，具各业的发展思路，重点放在以下几个方面：一是树立效益观念，把转换国有企业经营机制，扭亏增盈作为财源建设的工作重点。二是促进优质高产高效农业发展，巩固基础财源。在保证各级财政不断增加农业投入的同时，引导农民和社会各方面加大农业投入力度，培植农业财源，大力推广科技兴农，有重点地选择扶持一些技术含量高的乡镇企业，制定合理政策，适当集中规模经营，提高农副产品商品率和附加值，实现农副产品转化加工增值的新突破。转变农业传统的生产方式，发展“两高一优”农业。同时，减轻农民负担以提高生产积极性。三是把第三产业这一新兴财源培植成为主导财源。第三产业具有投资少、见效快的特点，应积极支持和鼓励个体经济和私营企业的发展，通过加快市场建设带动第三产业发展和交通运输建筑业的发展。四是培植外向型财源，加入WTO是机遇也是挑战，要利用各地的自然资源，生产出口产品直接创汇，积极拓展外贸领域，为增加地方财源和财政收入，开辟重要途径。这就要求地方努力实现外向型经济的战略转移，在现有“三资企业”基础上，继续拓展经营领域，扩大劳务输出量，加强创汇农业、工业基础建设，办好一批骨干企业，扩大出口创汇能力。

3.强化税收征管。加强收入征管，防止收入流失，坚决堵住跑、冒、滴、漏，严禁违反税法的包税行为，只要有税源，就要严格依法征税，从严控制税收减免，把该收的税坚决征收上来，做到及时足额，应收尽收，保证财政收入有效、稳定的增长。广大财税人员要牢固树立“为国收税没有错，有税不收才是过”的思想，要进一步确立财政在社会分配中的主渠道地位，在理顺中央与地方、国家与企业、国家与个人分配关系的基础上，重点加强目前财政部门尚未介入分配的行业的税收征管，如证券交易、土地批租、房地产开发、转让、电子商务等，制定与《税收征管法》相配套的综合征管法规，开辟新的税源。积极推行纳税申报制和税收制，实行征管公开化、社会化，堵塞税收漏洞，取缔非法收入。此外，在依法大力组织收入的同时，要保证财政收入的真实性，严防虚增虚列财政收入的现象，不该纳入预算管理的收入坚决不纳入预算管理，以提高财政的运行质量。

4.优化支出结构。深化财政支出管理的改革，实现支出结构的优化，切实提高财政支出效益是实现财政经济良性循环的必要步骤。优化支出结构具体来讲就是要努力做到“三个保证，三个严控，三个提高。”三个保证，就是保证人员工资发放；保证政府行使职能所需要的基本支出要求；保证农业、教育、科技支出达到有关指标的要求。三个严控，就是严格控制一般非生产性支出；严格控制财政供养人口的增长；严格控制生产流通中的各种财政补贴，要在认真清理的基础上，逐步削减或取消。三个提高，就是提高财政生产建设性支出比重；提高人均支出水平；提高财政资金的使用效益。

5.积极推进费税改革。积极推进费税改革，取消各种不合理收费和基金，将部分具有税收性质的费改税，把不宜改税的收费和基金实行“收支两条线”，纳入国家预算管理，使收费“退位”和收税“补位”。唯有如此，才能有利于改变国民收入分配主体多元化，规范国家财政收入，完善财税管理制度，为实现财政经济良性循环创造良好的条件。

6.健全财政法规。建立健全财政法规体系是实现财政经济良性循环的有力保障。近年来，我国在经济改革过程中先后颁布了一大批财政法规，为维护正常的分配秩序，促进国民经济的健康发展起到了重要作用。目前仍存在预算收入占国内生产总值的比重低，收入大量流失，该收的收不上来，支出失控，该管的管不了，该保证的保证不了的情况，这在很大程度上源于财政法律、法规不健全，监督不力。为此，实现财政经济的良性循环，就必须高度重视财政法制建设，尽快建立起比较完备的财政法规体系和有力的监督体系。把改革当中行之有效的管理措施用法律的形式固定下来，使我们的财政运行进一步纳入法治的轨道。在加强法制建设的同时，建立起有效的财政监督机制，实行日常监督与重点监督相结合的财政监督体系，为实现财政经济良性循环起到保驾护航的作用。