财政政策目标定位管理

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编者按：本论文主要从科学发展观视角下的财政政策目标；科学发展观视角下财政政策促进经济发展的思路；财政政策推动社会事业发展的思路等进行讲述，包括了准确把握经济发展的内涵、财政政策目标要致力于广义的经济发展、财政政策要致力于结构调整和增长方式转变、财政政策要致力于解决“三农”问题等，具体资料请见：

财政政策是宏观调控的重要手段，也是履行政府职能的基本工具。在新的时期，科学发展观是实施政府职能的重要指导思想。自然地，科学发展观也应该成为贯彻财政政策和推动财政体制改革的指导思想。科学发展观强调以人为本，注重统筹兼顾，注重经济社会全面、协调、可持续发展。在这一指导思想下，财政政策的目标也应该从过去只关注经济目标变为经济社会目标并重与兼容。所以，在科学发展观视角下，财政政策目标至少包括经济发展和社会发展两个方面，既要追求经济增长或经济发展水平的提高，也要追求社会的全面进步。

一、经济社会目标兼容：科学发展观视角下的财政政策目标

（一）经济发展目标

1.准确把握经济发展的内涵

按照发展经济学家的一般表述，现代经济发展是指一个国家（地区）从以传统农业为基础的传统经济向以现代工业为基础的现代经济的转变过程，它是一个伴随着经济结构、社会结构、政治结构，以及民众习俗变革的经济增长。

经济发展从现象上看，它是经济增长和结构变动的统一。经济增长或称总量增长，是指一个国家或地区产品和劳务产出量的持续增加。经济增长状况通常以国民生产总值、国民收入或它们的人均值等总量指标来衡量。经济增长不同于产品相劳务产出量暂时性和随时可能中止的增加，后者主要同市场的短期行为有关，属于经济波动现象；而经济增长则具有稳定性和持续性的特点，它根源于社会生产力的提高。经济发展中的结构变动主要是指产业结构的变化，但也包括分配结构、技术结构、人口结构各方面、各层次上的经济结构变化。经济增长和产业结构变化构成狭义理解的经济发展。

2.财政政策目标要致力于广义的经济发展

如果从狭义上看，经济发展是经济总量增长和产业结构的变化的。这也是我们对经济发展最一般的理解。如果更广义地理解经济发展，我们还可以把充分就业、物价相对稳定和收入分配相对合理也看作是经济发展的范畴。传统上，这几个方面也都是财政政策所要致力解决的。在科学发展观视角下，财政政策必须要致力于经济增长、结构调整、充分就业、物价稳定和收入分配等经济发展目标。这是财政政策义不容辞的责任，也是其首要的目标。因为经济发展特别是经济总量的增长是社会发展的物质基础，是居民生活质量提高和社会进步的前提。如果没有产出的增加，那么一切社会进步只能是空中楼阁，不可能实现的。

（二）社会发展目标

多年来，社会发展目标政策一直没有被放在恰当位置和得到应有的重视，是经济社会发展失衡的重要原因。当前经济社会发展不协调，社会事业和公共服务之所以发展迟缓，应该说已经不是经济基础过于薄弱的问题，而是政策安排特别是政策目标的取向不合理、资源分配不均的问题。一方面表现为政府对社会事业财政投入不足，教育、医疗卫生和社会保障等公共服务领域的供需矛盾尤为突出，人民群众反映强烈。例如有人估算，这些年我国全国教育和医疗经费的总和，还不到当年各级政府公车消费3000个亿的五分之四；另一方面表现为社会事业内部分配不合理，例如根据世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第四，令人汗颜（丁元竹，2004）。

资源分配不均是财政政策目标缺失和GDP过度崇拜引发的。长期以来，我们的财政政策基本上是“生产建设型财政”，大量的财政资金用于经济建设项目，而对社会事业发展支持明显不足。当然，这些年由于我们明确提出公共财政的改革目标，这种已有所改观，但总体上讲社会发展还是较为滞后的。虽然我们提出以人为本的新的科学发展观，但是中国在过去25年的发展中，由于过分地强调以经济建设为中心，GDP与政绩直接挂钩，省区、地市、县市、乡镇四级地方政府领导的行为主要由政绩支配。地方政府出于政治需要而不是经济发展和社会发展需要积极进行投资是较为常见的事情。这种把GDP的增长率实际上被当作评估地方官员政绩的标准。使得GDP崇拜已经成为一股巨大的思维惯性，而且这种巨大的思维惯性，特别是政府这种行为惯性可能会使它在相当长的时间内不能更多关注公共事务和社会事业，不能把社会进步目标放在政策的核心，一些部门和地区会继续用经济政策来替代社会政策——当前的经济过热实际上就是一个佐证。

现在，越来越多的国内外学者在研究宏观经济政策时既强调经济目标，也重视社会目标。比如斯蒂格利茨在他的《经济学》一书中，重点研究了政府的三大宏观经济目标——充分就业、价格稳定和快速增长，他认为这些宏观经济目标必须与政府的其他目标（如收入分配与减少贫困）联系起来加以考察。在很大程度上，宏观经济目标的成功实现具有重要的附带效应——减少贫困（斯蒂格利茨，1997）。国内学者陈共教授在《财政学》教材也把生活质量提高、减少贫困作为财政政策的主要目标（陈共主编，2004）。贾康、白景明教授认为财政政策不仅要关注经济增长方面的进展，而且也要关注以经济增长为依托的社会的全面进步。财政对于发展的推动、促进作用要体现在经济社会各个领域（贾康、白景明，2000）。总之，越来越强调经济社会的全面协调发展已是大势所趋，经济社会的兼容是财政政策目标的必然选择。

二、科学发展观视角下财政政策促进经济发展的思路

我国当前的发展，就是按照党的十六届三中全会提出的“五个统筹”的要求，促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的全面、协调和可持续发展。世界各国的经济社会发展实践告诉我们，经济不发展，不可能有全面、协调和可持续发展；经济发展了，也未必就一定是全面、协调和可持续发展。所以，公共财政政策履行发展职能，必须坚持树立科学的发展观，以科学发展观为指导思想，把促进发展作为财政工作的出发点和落脚点。公共财政政策履行发展职能，决不是重走计划经济体制下搞“建设性财政”的老路。发展社会主义市场经济，市场在资源配置中必然要发挥基础性作用，但市场不是万能的。建设公共财政，政府确须逐步退出竞争性领域，这是对的，但这绝不等于要把公共财政与发展经济、做大蛋糕对立起来。支持和促进以经济发展也是公共财政政策的重要职责。按照科学发展观的要求，财政政策在促进经济发展进程中尤其要注意解决以下几个方面的问题：

1.财政政策要致力于结构调整和增长方式转变

适应建立社会主义市场经济体制的需要，我国财政体制、财政政策及财政支持经济发展方式正在发生重大转变。围绕财政支持经济结构调整这条主线，积极探索在公共财政体制框架之下支持经济发展的新方式。主要内容包括：（1）在财政投资领域上，逐渐退出一般竞争性领域投资，转变为重点投资于基础设施、公益设施等为企业发展奠定基础条件上来。（2）建立财政投融资体系，改善和提高政府调控资源配置的效益。建立科学有效的财政投融资体系的关键是要统一管理政府投资，发挥政府投资的导向作用，尽快形成政府投资主要用于基础设施、公共项目和风险投资项目，社会投资主要用于竞争性领域的投资新格局。同时完善财政投融资运作方法，采取多种手段引导社会投资，改善政府调控手段，放大政府资金带动功能，使企业真正成为投资主体，承担全部责任和风险，从机制上根治重复建设和盲目投资。同时，完善税收法规，通过税种税率的设置体现和落实国家产业政策，大力推进高新技术产业的发展，在结构优化中提升我国经济增长的质量。（3）改革财政支持经济发展的方式。财政政策要逐步改变减免税收、税费包干、所得税返还等减税让利的传统做法，重点要放在规范市场竞争秩序上，为各经济主体创立一个公平、公正、统一的市场竞争环境。（4）继续发挥国债对经济增长和结构优化的促进作用。国债投资对这几年的经济增长起到了重要的作用。从2003年起，基本建设国债资金的投入已逐年减少，但发行数量仍在1000亿元以上。这笔数目不少的国债资金对经济增长和结构优化仍然有着重要的作用。今后一段时间，国债投资要着力用于以下方面：一是继续支持社会公共基础设施建设，确保重大项目的投入和建设。国债投资首先要确保重大项目的投入和建设。比如，南水北调、青藏铁路、西气东输、西电东送以及一批水电枢纽工程，将进入全面建设阶段，它们需要国债资金的支持。二是改善农村生产生活条件。国债资金要增加对农村公共品投资，解决农村公共投资严重不足的问题。三是促进技术进步和企业技术改造。在国债的使用上，要增加对企业的技改投入，积极支持企业特别是国有企业的技术改造。四是继续为加快西部地区经济发展创造条件。国债资金的投入重点将以基础设施和生态环境保护为主，侧重于解决西部开放中面临的交通、能源、通讯、农业、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题，优化投资硬环境，化解区位劣势，为西部地区的崛起打好基础。

2.财政政策要致力于解决“三农”问题

发展农业，不能单纯依靠市场机制，政府特别是财政政策必须有所作为，要让公共财政的阳光照耀到广大农村，将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围。九亿农民不富，整个国家就不算富裕；九亿农民不稳，整个国家就难以稳定；九亿农民不能实现小康，全国人民实现小康就是一句空话。要积极落实科学发展观，就一定要认真研究解决“三农”问题，努力加强农业，发展农村，富裕农民。当前我国农业和农村发展中还存在许多矛盾和问题，农业基础仍较薄弱，农民增收困难。财政必须站在全局的高度，按照统筹城乡社会经济协调发展的要求，把解决“三农”问题放在突出位置予以大力支持，并从思想观念上实现“两个转变”。一是由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变。二是要调整公共财政资源的分配格局，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，财政要加大对“三农”的投入

3.财政政策要致力于解决区域经济协调发展问题

我国区域经济协调发展主要是如何处理东中西及东北老工业基地的问题，当前最紧迫的如何加快东北老工业基地和西部老后地区的发展。东北是中华人民共和国的长子，为国民经济发展及工业体系的完善做出过巨大贡献。重振东北老工业基地雄风意义非凡。推动东北地区等老工业基地加快发展必须坚持政府与市场双管齐下，并且以市场化办法为主的战略思路。财政政策可以在两个方面发挥作用。一是要进一步完善城镇社会保障制度，以支持大中型国有企业分离企业办社会的职能；二是在条件成熟时适时推出东北老工业基地八个行业实行生产型增值税转为消费型增值税的改革试点工作，促进老工业基地的振兴。

要随着全国财力的增长，加大对西部地区的财政转移支付力度，提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例，推进退耕还林草等，继续支持西部大开发。财政要通过安排农村税费改革专项转移支付资金向中部地区等粮食主产区倾斜、中央财政新增农业综合开发资金主要用于中部地区等粮食主产区、一般性转移支付和调整工资转移支付对中部地区给予照顾等措施，支持中部地区崛起。

4.财政政策要致力于解决生态环境保护问题

经济发展与环境保护是对立统一的关系。两者的协调统一表现在两个方面：一是经济发展要以保护环境为条件，自然环境系统的物流、能流是经济系统物流、能流的来源，环境系统的生产力（物质和能量的转化效率）是社会劳动生产率和价值增值的基础。只有环境系统源源不断地为经济系统提供物质和能量，才能使经济增长成为可能。二是保护生态环境离不开经济发展。这是因为，良好的环境质量只有在适宜的经济结构和经济秩序条件下才能达到，反之则必然出现滥垦滥伐、过度放牧和捕捞等现象，导致生态失衡、资源枯竭。同时，治理污染和保持良好的环境需要技术和资金，这就必须依靠经济实力的支撑。

总之，现代经济发展绝不只是单纯的经济发展，走经济与生态环境协调的可持续发展道路，是发展中国家特别是中国这样的人口庞大、资源与环境承载力十分脆弱的国家的唯一明智的选择。财政政策大力支持环境保护和生态建设，走可持续发展之路上是大有作为的。增加财政资金对环境保护领域的投入，并在适当的时候开征资源环境稅，是下一阶段财政政策不可忽略的问题。

三、财政政策推动社会事业发展的思路

（一）我国社会事业发展滞后的状况亟待扭转

目前我国经济社会发展的不平衡，社会事业发展滞后的现象非常严重，主要表现在四个方面。（1）社会结构调整滞后于经济结构调整。我国的工业化已进入中期阶段，而城市化还在初期阶段。（2）教育、科技、医疗卫生、文化等社会事业发展滞后经济发展，很不协调。以教育为例，经过连续几年的扩招，2002年普通高校在校大学生903.4万人，毛入学率达13%，但仍低于世界平均16.7%（1996年）的水平。（3）管理相对落后，跟不上经济社会事业发展的要求。20多年来，许多城市建设起来了，公共事业的设施建起来了，高楼大厦、豪华宾馆、各种广场、绿化美化都相当现代化了，但就是管理不善，软件建设滞后。以公路交通为例，1949年，全国公路通车里程只有8.07万公里，2002年达到176.5万公里。但交通管理水平却没有相应提高，各类交通事故频发，2002年共发生77.3万起，死亡10.9万人，比1986年增加了一倍（中国社科院社会形势分析与预测课题组，2004）。（4）社会事业的管理体制改革的步伐滞后经济体制改革的步伐，。我们已经初步建立了社会主义市场经济体制，而社会事业的管理体制却还没有按社会主义市场经济体制的要求改变过来。多数事业单位还在按计划经济体制时形成的体制在运行，效率低、成本高、服务质量差。

（二）财政政策推动社会事业发展的基本思路

经济发展与社会发展既相辅相成又互相制约。社会发展必须以经济发展为基础；经济增长也必须以社会稳定为前提。否则，一条腿长一条腿短，就会步履蹒跚，甚至摔跟头。根据我国当前经济社会发展的实际情况，今后一段时期，财政政策可从以下几个方面推动社会事业发展，竭力推进经济社会协调发展：

1.完善社会保障体系建设

在现代国家的整个社会生活中，社会保障是不可或缺的重要组成部分。在加入世界贸易组织后，企业参与竞争程度更加加剧，对社会保障提出了更高的要求。当前要抓紧建立完善、规范的社会保障资金收缴体系，制定与经济发展水平以及各方面承受能力相适应的社会保障标准，实现社会保障对象管理和服务的社会化。要加强社会保障体系法制建设，尽快构建独立于企事业单位之外的、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系。

逐步提高财政对社会保障的支出比重是大势所趋，但提高财政对社会保障的支出比重不能仅仅局限于预算内的财政资金，也要重视其他财政手段的运用。一是逐步提高中央和地方财政对社会保障的支出比重。做好“两个确保”工作，真正落实城市居民最低生活保障制度；积极稳妥地推进城镇职工养老、医疗和失业保障制度改革。二是对国企职工的社会保障基金问题，可以部分地通过出售国有企业部分产权来解决。三是从支付改革和结构调整成本的角度，研究连续发行一定规模的社会保障专项国债的可行性。

2.加强公共卫生体系建设

SARS去年的肆虐和今年的再现暴露出的深层次问题是中国的公共卫生体系欠账太多。在公共卫生支出方面，2000年世界卫生组织的报告披露，在191个世界卫生组织成员国中，中国医疗体系健全性方面的排名是144位，而每个中国人的卫生财务负担排名是倒数第四。1999年，中国医疗卫生支出人均医疗费为11美元，分别只达到世界平均水平的44％和3％左右，甚至低于印度等许多发展中国家的医疗卫生支出。比如我国的卫生医疗体系，从“一五”时期到2000年，中国的卫生事业费占国家财政的比例一直徘徊在1％～2％左右，1996年以后不断呈下降趋势。1991年至2000年政府预算卫生支出在卫生总费用的构成比例中也呈逐年下降趋势（胡永华，2003）。

公共卫生是典型的公共产品，但上世纪90年代以后，医院和整个公共卫生体系被简单地推向了市场，过分的市场化导致整个社会重医疗收益，轻长期保健和公共卫生体系建设。因此要改变公共卫生服务体系改革进程中过度市场化的政策倾向，加大对公共卫生体系建设的投入力度。按照《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》的精神和公共财政的要求，医疗卫生等公共产品以政府投资为主导，可以由社会和个人以多种形式进行补充。因此，各级政府应积极调整财政支出结构，逐年增加卫生投入，增长幅度不能低于同级财政经常性支出增长幅度，切实保障各级各类公共卫生机构的有效运转和高效服务。财政要提供足够的运行资金，使公共卫生保健方便、公平地服务于全体社会成员。要扭转政府预算支出中卫生总费用比重持续下降的局面，适当降低个人在卫生总费用尤其是公共预防保健费用方面的负担，特别要提高落后地区、农村居民和贫困阶层享受医疗卫生保健服务的水平，力求实现医疗卫生服务的相对公平性。

在农村，因病致贫，因病返贫，看不起病，住不起院的现象较为普遍。可以毫不夸张地说，农村公共卫生体系的缺失，已经成为农村全面奔小康的“拦路虎”。在加快农村经济发展、促进农民增收的过程中，抓紧改善农村公共卫生服务状况已成当务之急。政府卫生预算支出在城乡之间的分配极不合理是农村公共卫生事业发展滞后的重要原因之一。1991－2000年，政府农村卫生预算支出仅占政府卫生总预算支出的15.9％，政府卫生预算支出增加额中用于农村的卫生支出仅占12.4％。2000年居民个人卫生支出占总医疗费用比重已达到60％以上，而农民个人支付的医疗费用则达到90％。1990～2000年，占中国总人口60％～70％的农村人口，只消耗了32％～33％的卫生总费用。以2000年为例，农民人均卫生总费用为188.6元，城市居民人均卫生总费用为710.2元，前者仅为后者的1／4.农村人口占全国人口的65％，其卫生事业费占全国卫生事业费的比重仅为32.7％（韩俊，2003）。

针对这种情况，我们可以遵循以下思路来加强农村公共卫生体系建设，提高农村的公共卫生服务水平：（1）制定并落实各级财政资金投入农村公共卫生服务体系建设的比例和国家对中西部贫困地区的倾斜政策。（2）要多渠道筹措农村公共卫生服务体系建设和助困资金。一是建议发行健康彩票或从福利彩票收益中切出一块；二是鼓励社会各界自愿捐助，实行税收优惠政策。（3）加快建立农村医疗救助制度。对区域内、地区内的农村贫困人口，实施医疗救助计划。可以把医疗救助计划与整个社会保障体系有机结合起来，如借助农村最低生活保障制度的标准，确定实施医疗救助的对象范围。医疗保障制度建设要发挥政府主导作用，按照农民的实际需求和承受能力，在尊重农民意愿的基础上，建立起多层次、多类型的农村医疗保障体系。（4）各级政府要把卫生扶贫纳入当地的扶贫计划，作为财政转移支付的重要内容。政府在财政上，要对建立农村合作医疗给予一定的支持，对到农村服务的城市医疗卫生机构给予一定的补偿。

3.在继续加大对教育投入力度的基础上优化教育支出结构，促进教育事业发展

在现代市场经济社会里，几乎所有国家的公共部门在为全社会提供教育服务和公共卫生保健方面都起着主导作用。在科学发展观的指导下，财政政策支持教育事业发展应该遵循以下思路：（1）按照公共财政的要求调整财政支出结构，加大财政支持教育的力度。俗话说“有所不为才有所为”，国家财政从竞争性领域退出来，转换财政职能，调整支出结构，力求解决财政支出中“越位”与“缺位”问题，把有限的财力用在“刀刃”上，切实履行社会管理职能和促进社会、经济发展的职能诸如教育和社会保障职能等。（2）适当强调教育财政的中央集权。在美国那样的发达国家小学和中学教育经费主要由州政府和地方政府负责，联邦政府对教育的拨款在教育支出的比重一直不大，但美国的这一作法不一定适合我国。在我国这样一个幅员辽阔、差异很大的国家，单靠地方政府各自的财力，不能保证对义务教育的足够投入，而且日益扩大的地区经济发展差距只会使教育机会的地区差距不断拉大。地方政府具有义务教育办学的直接责任，而中央政府也具有保证所有国民享有基本教育机会的责任，因此，中央政府具有教育财政负担的最终责任，应拥有用于平衡教育条件特别是义务教育条件的财政能力。中央政府平衡各地教育条件差异的手段应以教育补助金为主。中央对地方的教育补助金可以具体根据教师工资、学校维持正常教学以及基本建设的经费列支设定补助标准。这些都可以只靠增加中央财政中的教育支出来解决，而无须去与地方重新分配现有的教育资源。当然，所有这些都要在合理界定中央和地方分配格局、充实中央财政的整体框架中得到解决。（3）改革教育的投资分配体制，优化教育投资结构。我国教育投资不但存在着总量不足的矛盾，也存在着严重的结构问题。因此，要把优化教育投资结构问题放到教育投资体制改革的重要方面。调整教育投资结构，关键是实现教育投资在初、中、高三级教育之间的合理配置。美国著名经济学家舒尔茨和贝克尔对发展中国家和发达国家的人力投资收益率作过大量的研究，得出了两个重要的结论：在大多数发展中国家，人力资本投资是合算的；教育落后的国家，对小学、初中等的教育投资比对高等教育投资更有效率。这些研究对我国教育资源的配置无疑是有启迪的。所以，我国将来一段时间里，教育支出的重点应该放在基础教育上。（4）加大对农村和贫困地区教育的投资力度。我国农村教育无论从升学率、教学设备配置，还是师资配备等方面来看，都远落后于城市教育，贫困地区与发达地区之间的教育水平差距也很悬殊；而农村，特别是不发达的农村地区又是我国剩余劳动力的主要来源，他们是剩余最急需提高文化教育素质的那一部分。可见，加大对落后农村地区的教育投资，对于改善我国过剩劳动力素质、提高全社会人力资本的积累是必不可少的。现在迫切需要做的工作就是改革农村教育筹集制度，义务教育由中央政府承担部分改革成本。基础教育是一项公共产品，必须由政府承担。可以考虑农村九年制义务教育经费由地市级以上政府为主负担（因为中西部大部分的县都是农业财政，县级政府承担也是农民承担）。并在此基础上逐步实行二年制农民义务职业教育，如果不读高中，可以免费接受二年的职业教育，未读完高中的，可以免费接受一年的职业教育。

4.财政要加大农村和城市反贫困的力度，维护社会稳定

党的十六大明确提出：今后20年中最重大的发展目标就是全面建设惠及十几亿人口更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。到2020年，中国总人口可能达到14.4亿人，经济总量比2000年翻两番，财政收入大幅度增长，综合国力、国家竞争力明显增加，居民收入明显提高，人民过上更加富足的生活，国家和社会更有能力进一步减少城乡贫困人口，消除各种贫困现象。当前，中国社会大量贫困人口的存在，无疑成为中国社会经济发展的最大瓶颈，同时也对中国社会的稳定和安全运行形成了巨大的威胁。消除贫困问题是政府义不容辞的责任，财政政策是消除贫困的有效选择之一。

在农村贫困地区，可采取以下措施：（1）在贫困地区普及初等教育，利用财政拨款和社会资金、对口援助和其他扶贫资金在贫困地区修建校舍，添置教学设备，减免贫困农户上学儿童学杂费，为其提供食品补贴，保证民办教师工资等。采取得力措施，首先保证贫困地区农户子女受完小学教育，有条件的地区逐步实现九年义务教育。（2）开展职业技术培训，在贫困地区建立职业技术培训基地，聘请教师，资助贫困农户的青壮年劳动力接受职业技术培训。并且，广泛动员社会力量，包括党政机关干部、科技人员，下乡帮扶或对口帮扶，其重点是帮助穷人提高能力。为此，建议在扶贫资金中列出百分之二十左右的资金用于贫困地区普及初等教育和开展职业技术培训。（3）尽快改变贫困地区农村初级医疗保健服务的现状，在贫困地区建立村级卫生医疗网点，为贫困农户的病人、产妇免费提供基本的药品和医疗服务，免费提供计划生育药具，全面提高贫困人口的素质。

近年来，我国城市贫困问题凸现出来，出现了新的贫困群体。据一些学者测算，2002全国的城市贫困人口在2000万-3000万，占非农业人口的7％-10％（李善同，2003）。因此，财政也不能忽略城市贫困问题，要形成一系列解决城市贫困的财政政策手段。

解决城市贫困问题，要坚持“两手抓”，一手抓生活保障，另一手抓促进就业。“两手抓”都离不开财政政策的有力支持。一方面，地方财政要为城市贫困人口提供最低生活保障，而且要根据物价和财政收入的增长情况随时调整最低生活保障的标准，以保证城市贫困居民的基本生活……另一方面，促进就业是积极的、根本的脱贫手段。对贫困的无业人员来说，生活的压力使他们再就业的积极性高过其他群体，在享受“低保”与就业之间，他们宁愿选择后者。因此，要重视为贫困人口主动参与反贫困创造条件，并采取积极的就业政策，帮助城市贫困人口摆脱贫困。