国库管理运行模式比较

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编者按：本论文主要从国库职能的定位西方国家的国库已不单纯是国家金库；国库的监督控制系统一是依法规定不同责任人在国库资金运作管理中的责任等进行讲述，包括了我国的国库监管体制主要由财政部和政府的监督、人民代表大会的监督构成、加快国库管理信息系统建设，实现财政管理现代化等，具体资料请见：

国库机构的设置西方国家国库机构的设置一般分为两种类型：一是设有单独的国库机构，如美国、英国、意大利等：另一类是国库作为财政部的下属机构设置在财政部内，如法国、日本等。

我国的国库机构自建国以来一直设在中国人民银行内部，不设人民银行的地方，在商业银行设国库经收处。这种机构设置，使得对财政资金的管理仅仅是人民银行的一个辅业，再加上有些地方的人民银行中，国库人员配备不齐，业务素质较差，很难保证财政资金的管理质量，严重影响了财政资金管理的效率。

国库职能的定位西方国家的国库已不单纯是国家金库，更重要的是在进行政府现金管理的基础上，对政府预算包括预算外资金进行广泛而严格的控制，并代表政府制定政府融资政策，负责国债的发行和管理。国库的职能已由传统的“库藏”管理发展成包括控制政府预算内、外资金，管理政府现金和债务，处理政府的支付，开发、维护相应的管理信息系统等宏观财政管理和微观财政控制领域，实际上是在全面履行财政管理的职能。如英国国库是一个独立的、负责英国公共支出计划和管理的主要部门，同时还承担控制政府债务、管理中央财政账户的职责。澳大利亚的国库部主要侧重于宏观管理，具体负责财政收入、税收政策及财政融资等工作，对税收、财政支出政策提出建议，并参与货币政策、产业政策和经济发展战略的协调和制定。法国国库的管理职能由财政部公共会计局负责，其主要职责是对政府资金包括预算外资金进行广泛而严格的控制，制定政府融资政策，并负责国债的发行和管理。

在我国，按照《中华人民共和国国家金库条例》（简称《国库条例》），中国人民银行具体管理国库。国库的主要职责是负责办理国家预算资金的收纳、划分、报解、支拨、结算，并向上级国库和同级财政机关反映预算收支的执行情况。由此可见，我国的国库具有明显的收纳和拨付财政资金的性质。这种性质表明我国的国库仍然是传统意义上的国库，仅仅是对财政收支进行会计核算的机构，扮演着政府财产的保管者和出纳者的角色。国库管理职能的缺位，不仅严重挫伤了财政管理的自主性、积极性，而且对财政管理的弹性空间和管理的必要性、有效性也产生了严重影响。改革开放后，尽管实行了相应的变革，但也因诸多经济关系尚未理顺，财政分配制度不统一、不规范等原因，很难立即形成与加强财政管理所配套的体制环境和基础性条件。

国库的运作机制西方市场经济国家国库的管理运作机制主要体现在两个方面：一是设置国库单一账户。如法国，国库收入的收纳报解程序是：纳税人向税政管理部门申报，若无异义，纳税人向征税机关或任何一家银行以支票的形式缴纳税款，支票再通过银行清算系统直接上划国库单一账户中。在法国，所有的国库资金收支都是通过财政部在中央银行开立的国库单一账户进行的。国库单一账户就是将所有政府现金资源（包括税收和其他预算内收入，也包括各项预算外资金）集中在中央银行账户，不允许在其他银行开户。与单一账户配套使用的是国库分类账户，即国库为所有政府支出部门分别开立分账户以记录政府资金的变动和各政府支出部门和机构的资金运用，并向政府提供相关信息。当涉及实际付款时，则通过国库单一账户来处理。其国库支出管理遵循管理决策者与支出办理者绝对分离的原则。二是集权化政府支出模式。为加强现金支出的管理，在支付时实行控制实际支出资金的支出方式，即只有当国库资金实际支付给商品供应商或劳务提供者后才将资金从国库单一账户中划转出去。在该模式下，支出部门按支出预算向供应商采购商品（或劳务），在确认商品或劳务己获得时，具体由国库在审核同意后直接支付给供应商，其优点在于：支出部门尽管有支出权限，但不能实际控制资金，弥补了预算外资金管理上的漏洞。同时支出预算在支出部门之间的增减流动以及支出部门对其所属部门的预算“拨款”都不引起国库资金的实际支付。为了防止可能出现的支出部门与供应商之间的“合谋”行为，一是加强支出预算的控制，二是实行政府采购制度，提高支出过程的公开性和透明度，从而实现了对预算资金的全面而严格的控制，有力地保证了国库管理职能的落实。

在我国，由于没有国库单一账户，国库资金的收纳、报解和支付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种运作机制存在的主要问题是：重复和分散设置账户，导致财政收执透明度不高，大量政府性资金游离于预算管理之外，脱离财政管理和监督；收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失现象相当普遍；支出执行中资金分散拨付，使大量财政资金滞留在各预算单位，既降低了资金使用效率，又成为滋生和诱发腐败的温床；财政信息反馈迟缓，难以对预算执行过程实施有效及时的监控。

国库的监督控制系统一是依法规定不同责任人在国库资金运作管理中的责任。遵纪守法，硬化责任是西方市场经济国家致力追求的目标之一。如法国对支出决策人、公共会计、财政监察专员等在有关国库资金的使用、支付和监督过程中的权利和责任都有明确的规定，并用规范的监督程序和严厉的制裁措施，有力地保证责任的执行和权利的实现，当然严明的法纪只能保障制度的运行，却不能保证制度的完善。完善的制度应该具有系统控制、市场评价和激励监督的功能。其中系统控制功能是首要的，因为市场评价的核心在于公正的评价当事人的责、权、利的执行和获得情况；建立在市场评价基础上的激励监督维护了制度的严肃性和一贯性；而系统控制功能则由于确定了制度内容的合理性、程序的有效性和系统的可控性，成为市场评价和激励监督的基础和前提。

二是建立分工明确、相互制衡的监督审计控制系统。西方国家特别是OECD国家一般都设立了专门的审计监督机构对国库资金的管理运作过程实施严格的监督控制，形成了严密的监督体系。如法国，目前已经形成了一套议会宏观监督、财政部门日常业务监督和审计法院事后监督相结合、分工明确、协调互补的财政监督体系。议会主要负责对政府预算和决算的监督，直接审查到部门、单位。财政部日常业务监督包括国库内部的控制监督和财政监察专员的专项监督以及财政检察总署对国库司、预算司等业务司的账目和执法质量及工作效率的检查。审计法院是法国最高的经济监督机关，独立于议会和政府，除了审计政府决算外，审计法院的主要工作是依法对公共会计和公共支出决策人进行监督，若发现问题，则视情节轻重，分别处以经济处罚、行政处罚直至追究刑事责任。

我国的国库监管体制主要由财政部和政府的监督、人民代表大会的监督构成。财政部监察局和监督司负责国家财政资金收入拨付的检查和监督，政府审计机关负责对同级各部门预算和下级政府预算执行情况及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。人民代表大会常务委员会监督中央预算和地方预算的执行。这种监管体制存在的主要问题是权责利既不明确也不对称；审计机关隶属于各级政府，缺乏独立执法的能力；权力之间缺乏制衡，监督约束软化。

管理理念的差异中西方在国库机构设置、管理运行机制、监督控制机制等方面的差异从根子上看还是管理理念上的差异造成的。西方市场经济国家经过几百年的发展，已经形成了一套系统的现代国库管理的新理念。如市场导向的理念、崇尚法治的理念、讲究效益的理念、追求效率的理念、系统控制的理念、合规守信的理念等，这些先进的管理理念已经成为政府和社会公众共同遵守的行为规范，并以制度的方式贯穿在财政管理的方方面面。我国在财政国库管理理念上的差距是无法与西方市场经济国家相比的。

启示一：变革和创新国库管理新理念。要从社会主义市场经济发展和经济全球化的高度来认识变革和创新政府公共管理理念的必要性和紧迫性。彻底破除传统计划经济体制下形成的国库管理“大一统”、“大锅饭”、不讲效益、不求效率的旧观念，牢固树立与市场经济相适应的法治观念、市场观念、效益观念、效率观念、系统控制等国库管理新理念，全面加强财政管理。

启示二：健全法制，强化国库职能。首先要健全法制，制定新的《国库管理法》，并制定或修改与之相关的法律法规。其次要依法强化国库的管理职能和监督职能。第三，建立以独立金库制为特征、以财政管理为核心的国库管理新模式。

启示三：建立国库集中收付制度。根据我国具体国情并借鉴国际成功经验，尽快建立具有中国特色的、以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。在制度设计过程中，要特别注意账户之间的匹配和收付程序的科学性。

启示四：完善监督控制系统。一是要加强预算收支执行系统各行为主体之间的协调；二是要加强国库系统内部的制度性管理控制：三是建立独立的审计监督系统。在这一过程中，要建立各个子系统、各执行环节、各执行部门的责任制，通过规范的制度安排形成严密、高效的运行机制。

启示五：加快国库管理信息系统建设，实现财政管理现代化。信息、通信和网络技术是现代财政管理必不可少的工具和手段，也是实现国库单一账户顺利运作的重要前提条件，因此，应加快国库管理信息系统建设，尽快实现财、税、关、库、行之间的联网，以达到信息互通，资源共享，提高效率。