公共事件管理机制研讨对策

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编者按：本论文主要从突发性公共事件的界定；美国突发性公共事件的应急机制的借鉴；完善我国突发性公共事件的应急机制及财税政策建议等进行阐述和分析，包括了设立美国联邦应急事务管理总署、编制美国联邦应急计划、颁布相关法律、完善我国突发性公共事件应急机制的建议、完善我国突发性公共事件财税对策的建议等，具体资料请见：

在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，突发性公共事件已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，成为社会管理中不可回避的重大挑战。突发性公共事件具有极大的破坏力，给政治、经济、社会、环境以及人的心理等造成严重的危害。据联合国有关机构测算，美国“9·11”事件使2797人丧生，直接损失3000亿美元，间接损失达5000亿美元，使当年世界经济增长率减少1个百分点。据我国工业和信息化部统计，今年“5·12”汶川地震使四川、重庆和甘肃等地工业企业的直接损失约为670亿元，全国的财产损失可能高达7500亿元，相当于2007年GDP的3%。

为了应对突发性公共事件，美国建立了比较完善的应急管理机制，其在应对突发性事件方面的经验对我国具有一定的借鉴作用。目前，我国正面临汶川地震的灾后重建时期，如何借鉴美国应对突发性公共事件的做法，研究我国突发性公共事件的应急机制以及财税对策，对我国的地震灾区的重建工作具有一定的现实意义。

一、突发性公共事件的界定

美国学者罗森塔尔（UrielRosenthal）认为，突发性公共事件是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”根据2006年1月8日国务院的《国家突发公共事件总体应急预案》，突发性公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发性公共事件具有突发性、不确定性、公共性、危害性、多样性等特征。

从公共管理的角度出发，可以将突发性公共事件划分如下五类：（1）政治性事件：一般涉及到政体、国体以及政府合法性面临严重挑战、威胁和瓦解，国家主权受到威胁和伤害。（2）宏观经济性事件：主要是因为国外经济环境和制度的变化对国内经济造成严重的影响，从而影响国家经济安全和国家安全。（3）社会性事件：主要源于人们不同信仰、价值和态度之间的冲突，以及人们对于现行社会行为规则和体制的认同性危机，以及各种反社会心理等。（4）生产性事件：主要源于技术性、防护性因素、质量、管理因素及偶然性因素，是发生频率最高的危机性事件。（5）自然性事件：是会造成巨大经济损失和生产能力急剧倒退的自然状况的突变，是近十年来频繁发生的事件。

二、美国突发性公共事件的应急机制的借鉴

一个国家如何建立突发性公共事件的应急机制，是与该国的经济发展水平、政治体制和面临突发事件的范围和频度等因素相关联的。因此，不可能有统一的应急处理突发性公共事件的机制，但突发公共事件的应急处理毕竟有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规则可以遵循。

当突发性公共事件发生时，美国一般采取法制、体制、机制三管齐下的办法，用制度来“应急”。美国突发公共事件应急机制主要是由美国联邦应急事务管理总署（FEMA）、联邦应急计划（FRP）和有关的法律、法规组成的总体。

（一）设立美国联邦应急事务管理总署（FEMA）。

美国联邦应急事务管理总署（FEMA）原来是联邦独立机构，其任务是对灾害应急处理并进行灾害的防治计划、恢复和减轻工作。美国联邦应急事务管理总署的总部设于华盛顿特区，与其经常保持工作关系的机构有27个联邦政府机构、美国红十字会、州与地方政府应急事务管理机构。2003年3月，美国联邦应急事务管理总署成为新成立的国土安全部的一部分。

（二）编制美国联邦应急计划（FRP）。

联邦应急计划于1992年4月由联邦应急事务管理总署公布。联邦应急计划是美国联邦各部门和机构签署的一项协议。其目的在于动员联邦资源、协调联邦行动和提供联邦支持，以增强州和地方政府、私人和自愿组织在灾害应急方面的努力。联邦应急计划的范围适用于所有联邦机构。联邦应急计划规定了突发事件应急处理的政策和程序、运行的定义、联邦与州的协调机制以及联邦的能力和责任。联邦应急计划还阐述了应急反应的一系列活动。

（三）颁布相关法律。

美国在突发性公共事件方面的法律包括灾害应急处理、紧急状态和反恐三个方面，如：《灾害救助和紧急援助法》、《国家地震灾害减轻法》、《全国紧急状态法》、《移民与归化法》、《反对国际恐怖主义法》、《法律实施通讯援助法》、《有效反恐法》、《化学品安全信息、场所安全和燃料管理救济法》、《国土安全法》和《美国法典》中的相关条款等，已形成了一套应对突发性公共事件的法律体系。

三、完善我国突发性公共事件的应急机制及财税政策建议

借鉴美国应对突发性公共事件的应急机制，结合我国目前灾后重建的实际情况，本人对完善我国的突发性事件及其财税对策提出如下建议：

（一）完善我国突发性公共事件应急机制的建议。

1.设立各级政府应对突发性公共事件应急处理的专门机构，由涉及突发公共事件应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力，建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织体系。

2.制定突发公共事件应急处理计划，由主管部门与相关部门共同制定，并通过立法加以确定；将防治突发公共事件的经费纳入各级国民经济和社会发展计划，明确有关部门在防治突发公共事件中的责任，并加强主管部门的协调能力。

3.修改宪法，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，明确国家实行紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等。

4.制定突发公共事件应急处理法、减灾基本法，并按公共卫生应急事件、生物恐怖威胁、环境灾害、自然灾害、国土安全、供水安全、电站安全等方面，分别制定有关突发公共事件应急处理的单项法律或行政法规，或将有关法律规范体现在相关立法中。

5.通过立法来完善由应急处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果以及违法行为的法律责任等构成的应急处理机制。

（二）完善我国突发性公共事件财税对策的建议。

1.完善预备费管理。首先应提高预备费比率，增加应对突发事件的专项基金，财政部门应根据近些年的实际情况，将预备费提取比率设置为2％～5％；其次对预备费应实行基金式管理，把当年没有用的预备费结转到下年度使用。这样，在不发生突发事件的年份里预备费可以得到有效积累，在发生突发事件时可以有较为充裕的资金来源；再次，拓宽预备费基金的来源，各级政府财政的预备费除按本级支出额的一定比率设置外，对每年的预算超收收入和财政盈余，建议按一定比例增加预备费基金，从而增强应对突发性公共事件的资金实力。

2.建立应急预算。财税部门应该建立健全应对突发事件的紧急预案制度，使应急预算制度化，在危机发生时能够迅速启动。建立健全资金支付应急机制，本着急事急办、特事特办的原则设立专用账户，开通资金拨付绿色通道，保证应对突发性事件的资金及时足额到位。及时制定相关政策，对参与应对突发事件的人员给予工作补助，以便在人员保障方面有相应的资金与之对应。

3.强化财政监督。要建立健全抗震救灾资金和物资管理的规章制度，合理制定、认真审核相关开支标准。对挤占、截留、挪用、虚报、冒领、贪污和浪费救灾资金物资等严重违法违规行为一经查出，严肃惩处。同时，应该看到，灾后重建不是一般的重复建设，应该有一定的超前意识，本着对未来负责的态度，财税部门要严格进行资金使用的追踪问责，强化责任制，防止出现“豆腐渣”工程，切实保证救灾重建的资金效益。应建立快捷有效的信息反馈机制，做好上情下达、下情上报工作。财政部驻各地财政监察专员办事处、地方各级财政部门要主动加强与当地纪检、监察、审计、民政等部门的沟通协调，相互支持、密切合作，形成监管合力，确保抗震救灾各项资金物资按规定筹集、分配、拨付、管理和使用，发挥最大使用效益。

4.完善税收政策体系。建立一套在突发性公共事件发生的特殊时期便于有效执行的税收政策体系，同时丰富应对突发性公共危机的税收优惠的处理方式，可以通过税率、纳税期限、征收管理、减免税、退税、成本核算、税项扣除、亏损弥补、投资抵免等多种手段实现，并对采用防灾救灾的技术、产品和工艺的企业给予税收优惠，鼓励企业研发与生产防灾、救灾产品。如汶川地震发生后，灾区工业企业厂房、设备受损严重，部分地区甚至全部被毁，购置固定资产是恢复生产、抗灾自救的第一步，如果能取消对企业固定资产投资增值税的重复课征，将会对受灾地区的生产恢复起到显着的作用。因此，我们可以借灾后重建的契机将增值税转型工作一并推进入灾区，一方面进行重建，另一方面推进税制改革。

5.调整财政政策。由“稳健”财政政策向“积极”财政政策转变，实行“紧货币、宽财政”的经济政策组合。在当前的社会经济制度环境下，政府必须在灾区重建中发挥更大的作用，尤其是要发挥财政政策作用。目前我国通货膨胀的水平连续创11年新高，中央银行必须坚持货币政策紧缩的方向。但同时，财政政策可以适当放松。过去五年来，政府的财政收入一直保持20％～30％的增长速度，国内外公共负债水平也非常低。因此，政府完全有经济实力支持积极的财政政策，而目前现实经济也迫切需要扩张型财政政策的支持。

6.建立综合性财政危机管理网络。综合性财政危机管理网络包括财政法律制度、机构框架和风险预警等。财政法律制度为制定非常时期的财政法案提供法律支持，这样可以大大缩短危机发生后再寻求修改有关财政法律的时间；机构框架则为财政应对各种危机提供智力支持和操作流程；风险预警为评估各种突发事件对财政经济的影响提供标准，并依据不同的评价标准，对财政运行情况警示。