投资体制改革策略研究

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编者按：本论文主要从市场经济发达国家投资体制主要特征；加快我国投资体制改革的建议等进行将会素，包括了企业是真正的投资主体，是投资体制的基础、发达的金融业和资本市场为中小企业融资提供宽广的渠道、服务型的政府是引导企业投资活动顺利开展的保证、完善的中介体系为企业投资提供优质服务各类中介组织是市场经济的产物、健全的法制是约束企业投资活动的最基本依据等，具体资料请见：

摘要：本文在借鉴市场经济发达国家如美国、德国和日本等投资体制的成功经验基础上，紧密结合中国投资体制的现状，提出了加快我国投资体制改革的三项建议：改造国有投资主体，大力培育非公有经济投资主体；减少政府的行政干预，完善政府的服务职能；提升中介组织的功能，为社会投资提供优质服务。

关键词：投资体制；市场经济

经过20多年的艰苦探索和努力，我国投资体制改革已取得明显的成效。据统计，改革开放以来，在投资与投资有关的体制方面颁布和推行的改革政策和措施超过40项。[1]但人们普遍认为，与金融体制、财税体制等项改革相比，投资体制改革是滞后的。为此，党的十六届三中全会明确提出要加快投资体制改革。如何在已取得的成果基础上，进一步加快改革的步伐？笔者认为，充分借鉴外国的有益经验，特别是市场经济发达国家如美国、德国、英国、法国和日本等国的经验，结合中国的现实国情，为我所用，是十分必要的。

市场经济发达国家在投资体制方面有许多值得借鉴的经验，但依据中国的国情，我们不可能全部照搬。为汲取其精华，可从剖析市场经济发达国家投资体制的特征入手，借鉴其成功之处。

一、市场经济发达国家投资体制主要特征

综观市场经济发达国家的投资体制，有以下五个主要特征：

1.企业是真正的投资主体，是投资体制的基础

市场经济发达国家的投资主体也分为政府、企业和私人三种。但企业投资主体占主要地位，全社会的投资总量中，企业投资占绝大比重。各国政府投资数量较少，仅用于提供公共产品和准公共产品。例如，用于公共基础设施和教育、科研、卫生保健、环境保护等。

市场经济发达国家的企业能成为真正的投资主体，是由投资主体的产权属性决定的。以下几个特点足以表明企业是真正的投资主体已名副其实：其一，企业投资完全由企业依据市场状况自主决策，政府不干预企业投资。其二，企业投资主体的责、权、利三者统一，并承担全部风险。其三，绝大多数企业的项目的审批和立项程序全部在企业内部完成，无需上报和层层审批。其四，企业投资的数量和投向完全由市场调节，虽然有时要受政府的产业政策引导，但政府的产业政策也是根据市场变化来制定的。总之，市场经济发达国家投资体制的基础是企业，其产权属性基本是私有制，并且是众多的中小企业，因而他们就容易作到投资的决策与责任、权利与义务的统一。

2.发达的金融业和资本市场为中小企业融资提供宽广的渠道

在市场经济条件下，不同经济主体之间的融资行为越来越重要，因为它是投资行为能否顺利实现的先决条件。从这个意义上讲，融资显然是投资体制的重要内容。

市场经济发达国家的中小企业融资也分为直接融资和间接融资两个渠道，在间接融资方面，发达的金融业为中小企业融资提供了诸多的方便条件和服务。其显著特点是：（1）金融机构数量多，资金充裕。以美国为例，目前，全美挂牌的银行约有11000多家，通过银行运作的资金总量约占金融市场总量的1/3.英国尽管国土面积小，人口数量也少，但英国有各类银行520多家，世界上著名的大银行在英国都有分支机构。（2）银行为中小企业融资提供便利条件，积极支持中小企业发展。在这方面日本的银行做法尤为突出。如日本的中小企业贷款的80%都是由民间的商业银行提供的。民间金融机构不但提供金融方面的服务，还直接参与企业投资，实行银企合作，即实行主力银行制。其主要做法是银行认购企业和项目投资的股权和股票，成为企业的股东。如果企业出现经营困难，主力银行责无旁贷予以全力支持。[2]

在直接融资方面，发达的资本市场正成为中小企业融资的重要渠道，综观美、英、日等国的资本市场，他们的共同特点是资本市场规模大，层次齐全，资本运作规范，相关的法律、法规健全。仍以美国为例，美国的股票市场是全世界最发达的股票市场，其股票发行数量、交易品种、股市容量和市值都堪称世界一流，而美国的债券市场规模又大大超过股票市场。尤其是美国的二板市场（NASDAQ）更具特色：它是用现代信息技术建立的电子交易系统，专门为中小企业融资的场所。目前，全美约有5000多家中小企业股票在NASDAQ上市，解决了众多的中小企业融资问题。又如英国的另项投资市场（AIM）也是专门为中小企业融资的场所，其最大特点是上市条件宽松，成本低，上市速度快，为英国的中小企业融资提供方便条件。

正是因为发达国家的资本市场的上述特点，促使了这些国家中小企业融资格局不断发生变化，即股权融资、债权融资比重不断上升，银行融资比重有所下降。例如，日本在20世纪80年代中后期证券融资比重超过银行融资比重3.2个百分点。

3.服务型的政府是引导企业投资活动顺利开展的保证

美国、德国和日本等国的政府一般都不干预企业的投资，但又十分重视企业的投资，并通过制定优惠政策和多种有效的措施为中小企业投资服务。例如，美国联邦政府管理经济的重要职能之一就是为中小企业提供贷款担保。其具体做法是：美国政府成立了专门支持小企业发展的机构———小企业管理局（SBA）。SBA支持小企业发展的重要措施是向小企业提供资金支持，通过提供担保帮助小企业获得银行贷款。实践证明，这一做法非常成功，截止1998年底SBA提供担保的贷款余额为290亿美元，支持了约20万家小企业。为了鼓励企业投资，美国政府对企业使用土地采取低收费，并提出公共产品，简化登记手续；通过划设企业区和实行差别税收等办法引导企业投资。又如德国政府采取拨款补贴、低息贷款和贷款风险担保等形式扶持中小企业发展。再如日本地方政府为支持中小企业投资采取的具体措施是：提供无息和低息的贷款、拨款补助和为企业提供信用担保。日本的中央政府则采取产业政策和税收、金融政策的密切配合来引导企业投资，即在不同的经济发展时期，为实现产业振兴的目标，制定相应的产业政策，大藏省和中央银行分别运用税收手段和“人为低利率”贷款政策对产业政策的顺利实施提供有力的支持。[2]

4.完善的中介体系为企业投资提供优质服务各类中介组织是市场经济的产物，市场经济越发达，其中介组织体系也越完善。美国、德国、英国和日本等国的中介组织的共同特点是：中介服务体系健全，都十分注重自身的信誉，并以科学、公正和可靠的原则为企业投融资提供优质服务，成为企业投资顺利实施不可缺少的环节。上述各国中介组织的主要职能有：（1）掌握和贯彻执行政府的有关政策和意图，代表企业与政府沟通，影响政府决策，在政府和企业之间起桥梁、纽带作用。例如，德国的工商会被称为“既是一个不拿政府一分钱，但协助政府工作的二政府，又是一个代表私人企业利益，并为之服务的民间机构”。又如日本的产业（行业）协会作为企业的代表，成为与政府沟通的桥梁。企业有何要求，可由协会向政府提出。如向政府申请免税，提出开发建议、资金支持等。政府对企业投资的导向意见，通过协会向企业贯彻。（2）为企业提供信息咨询服务，目的是使企业掌握市场动态，产品开发动态，以便进行科学的投资决策。例如，日本的工作机械工业会每年发表一份白皮书，以引导企业投资开发。又如美国的世界贸易中心协会定期公布国际贸易情况，为企业投资及时提供商情服务。（3）从事新技术的开发研究，组织行业内的技术交流和企业人员的技术培训；制定行规，规范职业道德和行业技术标准，以保证企业公开竞争有序。在这方面，日本和美国的中介组织的许多做法尤为突出。（4）协助政府扶植中小企业发展。例如，美国的中介机构组织的贷款发放给中小企业，其目的是为支持中小企业找到好的投资项目。[2]

5.健全的法制是约束企业投资活动的最基本依据

市场经济发达国家都十分重视法制建设，各种经济活动的开展都是在法制的环境下进行的。因而尽管市场竞争激烈，但包括各类投资活动在内的经济活动都很规范有序。例如，美国从联邦宪法到一些州议会制定的法规都有部分内容对投资活动起约束作用。尽管美国到目前还没有一部完整的投资法，但有关投资建设方面的法律有《税收法》、《环保法》、《土地法》等；对特殊行业投资活动约束的有《公路法》和《电信法》，保证投资建设规范顺利进行的有《合同法》；对证券发行和交易约束的有《证券法》和《证券交易法》等。又如英国也是如此：英国也没有专门的投资法，企业投资活动也很规范的原因，是企业依照《公司法》、《银行法》和《证券法》等相关法律进行运作。尤其值得借鉴的是英法两国为一项特大工程可以立法，如英法海底隧道工程法案，就是经过英法两国议会通过后形成的专项法律。

二、加快我国投资体制改革的建议

通过对市场经济发达国家投资体制特征的分析，可以明显看出我国投资体制在这些方面的差距，为进一步深化我国的投资体制改革，笔者建议今后主要应在下述三个方面加大改革力度。

1.改造国有投资主体，大力培育非公有经济投资主体

在投资体制中，投资主体的产权属性及其在社会上的地位十分重要。如前所述，市场经济发达国家投资体制之所以是成功的，其中最主要的原因是企业的产权属性及在全社会中的主导地位。

在我国，按投资主体的产权属性，可把全部投资分为国有投资与非国有投资，两者的比例大体上是6∶4.从多年的改革实践看，投资体制改革的重点、难点是国有投资。因为无论是政府投资，还是国企投资，长期以来一直存在投资主体责任虚化问题，即无人对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和资产的保值增殖负全部责任，其根本原因在于“投资主体不明确，投资活动的利益不清晰，收益和风险不对称，产权对投资活动不能形成根本性的约束”。[3]为此，必须对国有投资主体加以改造。要解决的核心问题是：一是国有投资的所有者缺位。二是尽快形成国有投资的责任约束机制。对于前者而言，有望在近期得到解决。根据党的十六大提出的国有资产管理体制改革要实行“分级所有，政资分开”精神而设立的国有资产管理委员会及其下属机构将是国有投资的出资者。但对于后者来说，仍有十分关键的问题要解决：其一，各级出资人代表机构如何对下属企业的投资活动进行有效的监督与引导？沿用传统的行政办法肯定难以奏效，而只能是建立一套适应市场经济的约束机制。例如，依靠《公司法》等法规约束，在公司内部要进一步完善公司治理结构，把法人责任制真正落到实处。其二，如何强化出资人代表机构本身的责任约束是个难度较大的问题，依据现行的管理体制，只能依靠相应的法律加以约束，这就需要尽快制定和完善相应的法律和法规。

在抓紧作好国有投资主体改造的同时，要大力培育非公有经济投资主体。前已述及，非公有经济投资主体比国有投资主体更容易作到投资责、权、利的统一。改革开放以来，我国非公有经济得到了长足的发展，据有关部门计算，目前，非公有经济对国内生产总值、经济效益等主要指标的贡献率已超过50%，但仍有很大的发展空间。最近，中共中央在建议修改中华人民共和国宪法部分条款中指出：“国家鼓励、支持和引导非公有经济的发展……”；党的十六届三中全会第一次明确提出“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”这些重要的决定都为今后大力发展非公有经济提供了法律上和政策上的依据，也是推进非公有经济大发展的强大动力。

在现实经济中大力培育非公有经济投资主体尚有两大方面的问题急需解决：第一，尽快消除民营企业市场准入方面的制度障碍，最大限度地拓宽民营资本进入的空间。长期以来，政府为了保护国有垄断性企业的利益，利用各种行政手段如审批制、政策规定等对有可能威胁国有垄断性企业的民营企业实行进入阻挠，特别是自然垄断产业、基础产业和某些特殊的加工工业。据调查，在我国国有企业准许进入的80多个领域中，外资企业可进入的有60多个，占75%，民营企业却只可进入40个领域，不到50%.[4]显然，民营企业还没有享受公平的“国民待遇”。在开放行业准入领域方面，市场经济发达国家的经验是：任何领域在向外国企业开放之前，首先对本国的民间企业开放。民营企业不但可以进入垄断性行业和基础产业，甚至还可以进入军事工业领域。例如，著名的波音公司既是美国最大的军事工业企业，也是世界上最大的民营航空工业企业，但它最初是私营企业。其次，在消除体制性障碍和放宽行业的市场准入基础上，积极发展非公有经济，使其成为重要的投资主体，改变国有投资主体唱主角的格局。具体措施是：（1）进一步解放思想，为大力发展非公有经济创造良好的制度环境。近年来，随着非公有经济在国民经济中的地位逐步增强，人们逐渐承认非公有经济的重要作用，但基本是从增加就业机会和增加人们收入的角度来认识的，并没有承认非公有经济的社会主义性质，甚至还把它与公有制经济对立起来。因而非公有经济发展受到制度上的制约。除前面提到的市场准入制度外，还有行政审批制度等。现在，党的十六报告中已明确指出发展非公有经济是长期的，非公有经济同公有制经济一样，是完全可以统一于社会主义经济的建设中。我们应当依据这一精神，进一步提高思想认识，为大力发展非公有经济创造良好的制度环境，例如，放宽市场准入制度、改革行政审批制度和制订吸引人才的特殊政策等。（2）引导和支持非公有经济在国有资本有进、有退的合理流动过程中发挥积极作用。例如，鼓励个体经济、私营经济与国企相互参股、融资，甚至还可以收购国企，使其在国有资本重组中不断发展壮大。（3）提高非公有经济主体的自身素质。目前，绝大多数的非公有经济主体素质偏低，普遍缺少具有长远、战略眼光的企业家，缺乏科学的决策性和民主性，在企业内部习惯于家族式管理，市场竞争能力不强。为尽快提高非公有经济主体素质，可采取下述两项措施：其一，积极引进优秀人才，大量吸收现代化管理理念和先进的生产经营管理经验。其二，培养企业领导人的开拓进取精神，尽快熟悉市场规则、国际惯例和国际法规，积极开展跨行业、地区、国别的投资创业活动，在实践中不断提高企业的整体素质。（4）制定鼓励非公有经济主体积极投资的优惠政策。借鉴市场经济发达国家的经验，在鼓励私人投资方面，通常采用的办法有税收减免、土地出让低收费、政府为中小企业融资提供担保等。对于这些经验我们可以依据现实的国情，积极吸收。尤其在西部大开发和振兴东北老工业基地的建设中，为非公有经济投资主体制定特殊的优惠政策，以调动其投资的积极性。

2.减少政府的行政干预，完善政府的服务职能

我国投资体制改革多年，时至今日依然成效不大，最主要的原因是在投资领域没有充分依靠市场配置资源，而是沿袭了传统计划经济体制下的做法，即由政府配置资源。具体表现为政府干预企业的投资活动，对企业投资实行项目审批制。

在政府对项目实施审批制的条件下，绝大多数企业几乎没有投资决策权，换言之，企业无法成为真正的投资主体，企业的领导人自然也就不会对投资的全过程负责。这是导致目前企业非理性投资行为的最根本原因。鉴于此，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出了减少国家项目审批范围，今后国家只审批重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制度为备案制。这是投资体制改革的重大突破。在一般项目由审批制改为备案制后，为彻底解决政府对企业投资干预问题，还应下气力杜绝下述现象发生：（1）少数地方政府领导人以发展本地区经济为由，授意企业上项目，特别是那些从宏观上看已经是重复建设的项目。（2）个别地方政府官员利用行政隶属关系，授意下属企业投资搞“形象工程”和变相的“首长工程”。

市场经济发达的国家经验已表明，政府不但不干预企业的投资活动，而且要为企业投资服务。在我国，政府在投资领域的主要职能都应体现为企业投资服务。具体而言，其主要基本职能应有五项：（1）依据国家中长期经济发展规划，制定产业政策，引导企业投资方向。（2）及时收集、各种投资信息，为企业投资提供信息服务。（3）规范市场准入，制定投资方面的法律、法规，保护投资者的利益，抑制无序竞争和重复建设。（4）提供公共产品和准公共产品，为企业、社会投资提供必要的基本条件。（5）为中小企业提供融资担保。

3.提升中介组织的功能，为社会投资提供优质服务

近年来，我国各类中介组织如规划设计、项目评估、财务、工程监理等投资咨询机构发展较快，在投资建设领域中发挥了重要作用。但由于我国的各类中介组织建立的时间较短，缺乏对全社会中介组织的统一规范管理，因此，无论在资信验证、从业人员的素质、工作质量和服务收费标准方面仍存在不少问题。特别是在发挥中介组织的职能方面，大部分中介组织的主要业务是提供投资咨询服务，例如，项目评估、工程造价的审核和工程监理等等。还没有在政府与企业之间真正起到桥梁与纽带作用，行业内部应开展的信息交流、技术培训等项工作尚处在起步阶段，各行业之间中介组织发挥作用的程度也不平衡，在为企业、社会投资服务方面仍有大量工作要做。为此，今后应加强以下几个方面的工作：（1）各类中介组织通过公开招聘等形式吸收优秀人才从业，严格审查从业人员的资格；经常开展对从业人员的业务培训，全面提高从业人员的政治、道德、业务方面的素质。（2）各类投资咨询单位与政府部门彻底脱钩，防止出现明脱暗不脱、变相脱钩等现象，以保证咨询评估的客观、公正性。（3）尽快建立、健全各行业协会，并使其成为连接政府与企业的桥梁与纽带。行业协会对上应定期向政府主管部门反映企业的投资意向和需要政府出面解决的问题；行业协会对下应及时传递政府对企业投资的意向，为企业投资决策提供依据。（4）行业协会应协助政府支持中小企业发展，如凭借行业协会掌握的各类经济信息，为中小企业找到好的投资项目等。