财政监督改革现状分析

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编者按：本论文主要从当前我国财政监管的现状；当前我国财政监督改革的指导思想；当前我国财政监督的改革思路等进行讲述，包括了财政监管法律、法规、制度不健全，影响财政监督的效果和权威、财政监督机制不完善，影响财政监督功能的发挥、要把财政监督纳入法制化的轨道、把财政监督工作贯穿于整个财政管理工作之中、完善财政监督机制，实现财政监督工作规范化、制度化等，具体资料请见：

随着改革开放的逐步深入，我国财政监督职能日益完善、监督力度不断加强，它对促进我国经济发展、保障各项事业的顺利进行发挥了重要作用。然而，财经领域内的违法违纪行为屡禁不止，财政专款被挪用、会计信息失真、国有资产流失等问题大量存在。产生这些问题的原因何在？其中的重要因素之一是财政监督不到位。因此，如何探索一条既符合我国国情，又有利于提高效率的监督模式，目前已成为理论界、实务界乃至政府部门关注的热点。下面是本人对当前我国财政监督的现状及其改革思路的几点看法。

一、当前我国财政监管的现状

综观我国财政监督的实践，我国现行的财政监督从某种程度上是属于较为单纯的行政监督模式。这种模式是置于政府统一领导之下，而且财政管理权与财政监督权相脱节。明显存在缺乏权威性、独立性和规范性的问题。并且当我们谈及其及时、高效时应以较为完善的立法为前提，就我国目前的实际情况来看，由于法制建设普遍滞后，使其本应有的优点也大打折扣。主要表现在：

（一）财政监管法律、法规、制度不健全，影响财政监督的效果和权威

建国以来，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。我国各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。由于没有将财政监督提到足够的立法高度，因而财政监督地位得不到法律保障，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。在这种情况下，财政监督工作难免不带有较大的偶然性，往往是对列入检查的单位实施检查，而没有列入检查的单位就失去了有效的监督，极易遗漏，不符合财政管理的根本要求；制约了监督效能发挥。职责分工还不明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，造成不必要的人力、财力和时间的浪费，使得监督成本提高，监督效率降低。

（二）财政监督机制不完善，影响财政监督功能的发挥

1、监督内容陈旧，方式单一，缺乏事前事中监督。由于缺乏事前监督，单位出于对自身利益的考虑，以争投资、上项目为目的，只注重争取建设资金，对于项目立项可行性、投资收益、偿债能力等问题缺乏足够的科学论证，因而在项目建设过程中出现预算不足等问题，影响了财政资金的使用效益。甚至导致不能对整个资金使用过程进行全方位监督，因此使财政管理中许多不应发生的问题发生了，而且有些违纪问题触目惊心：截留、挪用、支出效益不高、损失浪费等问题诸多，有的甚者连人民的“保命钱”社会保障资金也敢挪用。

2、财政监督偏重微观监督，忽视宏观监督，与现行的财政职能转变不相适应。随着社会主义市场经济体系的确立和完善，政府与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政将由微观管理向宏观调控转变，对企业财务收支管得过死的状况应该改变，对企业财务决算的审核要逐步交给中介机构来完成，今后财政监督工作应主要强化对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。这就要求我们的财政监督的思路、方式、手段也要随之发生根本性变化，以行政事业单位违纪类型为例，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如：擅自立项收取基金，挪用专项资金等，而对这种行政违纪，再采用经济处罚手段，就难以发挥监督制约作用。

3、财政监督绩效的考核指标弊端严重。长期以来，对财政监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，这样造成了现行财政监督存在着重检查，轻整改，重罚缴，轻堵漏，监督检查与规范管理相脱离。一方面监督机构认为处罚数额越大，监督成效就越突出，从而把查处违纪行为作为财政监督唯一的工作内容；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间权衡得失，认为查着了是你的，查不着是我的，抱着一种侥幸心理，这也是出现边查边犯，屡查屡犯问题的主要原因。

4、监督与管理相脱节。目前，财政职能部门尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督机构不能准确掌握各项财政资金的拨付情况及有关文件和会议精神，使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率。

5、财政监督支持系统不完善，影响监督水平的发挥。财政监督的组织领导体系不完善，没有形成一个分工明确、责任清晰、高效运行的监督组织体系；没有建立一个集中、统一的监督信息库，缺乏一个对有关数据的收集、整理及分析系统；社会中介机构的监督作用没有有效发挥；信息披露制度不完善，没有充分发挥市场约束机制的作用。

6、财政监督与其他经济监督主体的关系没有理顺。由于各监督主体之间的职责分工不明确，造成检查计划互不衔接，在大量重复检查、交叉检查的同时，仍然存在着监督检查的空白点和盲点。加之工作信息不共享，检查结论不能相互利用，各部门孤军奋战，造成了不必要的人力、财力和时间的浪费，加大了监督成本，降低了监督效率。

7、监督领域过窄，监督手段单一。目前，财政监督仅限于对预算单位财政性资金收支状况进行监督检查，监督领域过窄，监督方式过于单一。监督就是检查，检查就是查账，财政监督被具体的查账实务所牵制，没有发挥其应有的作用。

二、当前我国财政监督改革的指导思想

（一）要把财政监督纳入法制化的轨道

我国财政监督在法律建设上仍未跟上，即使目前我们制定了一些有关财政监督的规章制度，但由于长期以来缺乏法治观念，在社会管理中人治因素较多，经常表现出极大于法的状况。财政监督工作很难严格执行规章制度，流于形式，不能有效发挥作用。因而当务之急是制定与财政监督相关的法律，通过法律形式来明确财政监督的法律地位、规范财政监督行为，明确各种监督机构组织的职责、权限、监督程序和手段，依法监督，严格执法。

（二）把财政监督工作贯穿于整个财政管理工作之中

财政监督工作寓于整个财政收支活动之中，监督无处不在。在税收、预算编制、财政资金拨付、决算和资金使用效益各方面均有监督。对整个财政管理工作实行全过程监督。

（三）财政监督工作要形成完善的监督组织体系

建立比较完善的财政监督机构体系，如有人大、财政部门、政府主管部门、审计部门、社会中介机构等各个方面的监督。它们既明确分工、各有侧重，又互相配合、形成合力，还互相制约、互相监督。财政、审计部门、社会中介机构发挥监督作用。新闻媒体的监督作用也很重要，一有问题就揭露，财政、审计部门就马上介入调查。

三、当前我国财政监督的改革思路

随着我国经济国际化、全球化趋势日益提高，财政在经济中的调控作用日益突现，公共财政体制的构建提高了财政监督的地位和作用，也给财政监督提出了更高的要求。因此，为适应新形势的要求，笔者认为应从以下几个方面来进一步强化财政监督管理工作。

（一）坚持财政监督职能，加强法制建设

加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制。研究制订《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。

要通过一系列法规和制度的制定，一系列监督办法的健全和完善，构建起财政监督体系，使之规范化、科学化、法制化。首先，要建立以会计信息质量抽查公告为突破口，年度会计报表注册会计师审查为基础，国有大型企业会计主管委派为依据的企业会计监督制度。建立健全基本建设支出预算编制制度和投资效益分析报告制度，国有资产评估和产权责任制度，社会保障资金征收、使用、管理制度，财政预算执行监督制度，预算外资金征收、使用和专户储存等会计监督管理制度，建立财政重点支出预算审定、资金拨付、安排使用全过程追踪问效、考核评估监督制度，使财政监督有章可循、有法可依。其次，要加快对违章违纪责任追究制度的建立。根据《预算法》、《会计法》等财政税收法规的要求，对企业内部、社会中介机构及政府监督机构的违纪、渎职行为进行追究，要对直接责任人和单位负责人进行处理，并通过新闻曝光，行政、法律责任的追究，有效制止违法违纪行为，使各种法规制度得到有效的贯彻执行，真正起到约束作用，维护国家制度和法律的严肃性、权威性。

（二）更新监督理念，实现“五个转变”

我国已加入世贸组织，WTO规则是市场经济必须遵循的普遍原则，这要求我们必须更新监督理念，逐步实现从微观监督向宏观经济管理的转变，提高财政监督层次，寓监督于管理之中，更好地为财政调控宏观经济运行服务；不断增强依法监督理念，加大对违规行为的处罚力度，实现从重检查、轻管理向依法监督、依法管理转变；树立重内部控制的监督理念，实现从注重对被监督单位的外部监督向注重强化被监督单位内部控制和自律意识转变；强化共同监督的理念，实现从各自为战的孤立式监督向各监督部门相互支持、配合的协同式监督转变；强化服务管理的理念，实现从单纯强调监督向监督、服务并重转变。

（三）完善财政监督机制，实现财政监督工作规范化、制度化

把立法监督和行政监督两种监督制度有机结合起来，不仅可以把财政监督更好地纳入规范化、法律化的轨道，改变由于对财政监督认识上的差异造成在监督执行中的混乱、缺位等现象，而且更有利于当前行政监督中许多问题从根本上得以规范和解决。具体表现在：

1、改变单一的事后检查型的监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专项监督并存的新格局。

（1）是事前预警。对项目立项的合理性进行论征。在财政资金使用中，项目前期准备不足的现象大量存在：有的项目工程概预算与实际资金需要差别很大，资金缺口无从解决；有些地方反映拿到资金感到措手不及，来了钱不知道是干什么，来了钱不知道是给谁的。因此，财政监督机构要参与项目立项工作，对项目的论证过程的可行性提出合理化建议。二是对项目借款的偿还能力进行论证。财政监督部门要落实还贷资金是否有可靠来源，督促使用财政资金的单位对还贷资金作出具体规划，测算各方面的财力和资金来源，制订出具体的还贷计划。

（2）是事中监管。财政工作要一手抓好分钱，一手抓好管钱，两手都不能软。财政部门对提高财政资金使用效益有着不可推卸的监督职责，必须睁大监督的眼睛，监督跟着资金走，财政资金分配到什么地方，财政就必须监督到什么地方，建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位资金增减变动情况，对资金的去向和使用实行有效的监督检查。财政监督要筑起一道坚不可摧的防范违规违纪与损失浪费的屏障，以确保财政资金的安全运行与高效使用。

（3）是事后评价。建立资金使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作。

2、提高监督效率，理顺与其他经济监督部门和政府的关系。在我国，负责对经济运行秩序实施监督的主要部门有财政、税务、审计、有关监管部门（人民银行、证监会等）、社会审计机构，它们共同构成我国的经济监督体系。要有效提高财政监督效率，必须理顺与其他经济监督部门的关系。各监督主体的职责分工要清晰明确，监督内容各有侧重。要建立监督部门联系制度和沟通协调机制，构建信息平台。

3、创新财政监督内容。财政监督要从偏重微观监督向强化宏观监督转变，应从过去对企事业单位的财务检查转向对预算执行情况、财政收入的征管情况、政府采购、转移支付以及财税政策的执行情况和财政运行状态进行反映和监控。

（1）从财政监督来看，财政工作中应重预算、轻决算，与此相适应则要强化预算编制过程中的监督。而我国预算编制起始时间晚、编制过程短、编制内容粗，财政部门及人大的监督作用难以发挥。预算的准确性差，决算的调整大，预算失去了科学性和法律约束力，因此，导致预算执行和决算过程的监督失去标准，监督作用难以发挥。目前我国正在实行细化预算、部门预算改革，应顺势健全预算编制过程中的财政监督机制。

（2）加强国有企业的财务监督。现阶段国有企业正处于改革之中，要保护国有资产的合法权益不受侵犯，就要充分发挥财政部门、主管部门、审计部门及社会中介机构的监督作用。首先要制定法律，其次是有一套完善的工作程序和规范，再次是工作中要有多方面的监督，使国有资产的处置有法律及规章制度的约束。

（3）加强社会保障资金的监督。目前我国社会保障体系正在建立、完善之中，社会保障资金的管理、分配中问题不少，管理分散、收缴不及时、资金难以保值增值，甚至被挪用滥用。财政部门和社保主管部门、审计部门要在审批、抽查、评估等过程中加强监督，确保社会保障资金运行安全、保值增值、分配合理、公正高效。