财政支出绩效监督方式分析

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编者按：本论文主要从加快财政支出绩效监督法规制度和工作制度体系建设的步伐；探索建立一套科学、完整、规范的财政支出绩效评价方法和财政支出绩效评价的分类、指标及标准值体系；逐步建立财政支出绩效监督工作的组织实施体系等进行讲述，包括了财政支出绩效评价方法的建立与选用、财政支出绩效评价分类、指标及标准值体系的建立与运用等，具体资料请见：

随着社会主义市场经济体制的建立，财政支出管理改革已成为加强财政管理的关键环节，强化财政支出管理，就必须要研究财政的投入和产出，讲求财政支出的效益和效率。因此，建立和完善财政支出绩效监督机制，有效开展对财政支出资金的绩效监督，不仅是加强财政管理、推进财政改革的客观要求，也是财政监督工作的努力方向。

针对我国现状，我们认为要保证财政支出绩效监督工作的有效开展，关键要做好以下工作：一是加快财政支出绩效监督法规制度和工作制度体系建设的步伐，为开展财政支出绩效监督提供法律保障；二是探索建立一套科学、完整、规范的财政支出绩效评价方法和财政支出绩效评价的分类、指标及标准值体系，为开展财政支出绩效监督工作提供重要手段；三是逐步建立财政支出绩效监督工作的组织实施体系，为有效开展财政支出绩效监督工作提供强有力的组织保证；四是加强财政支出绩效评价数据库建设，为开展财政支出绩效监督奠定技术基础；五是强化财政支出绩效监督的相关工作，为开展财政支出绩效监督工作创造有利条件。

（一）加快财政支出绩效监督法规制度和工作制度体系建设的步伐

由于我国目前有关财政支出绩效监督方面的法律、法规及工作制度的建设近乎空白，极大地制约了财政支出绩效监督工作的有效开展。为此，我们建议：一是在《预算法》、《预算法实施条例》等法律、法规中增加支出绩效管理及监督的有关条款，加强对财政支出绩效管理的约束力，为依法开展财政支出绩效监督工作提供法律保障；二是各级人大对政府财政收支预决算的审查要从合规、合理、合法性审查逐步向绩效结果审查转移；三是适时出台《财政支出绩效监督办法》，对财政支出绩效监督应遵循的原则、财政支出绩效监督的主、客体、范围与内容、监督方法的选择、指标及标准值的设置与选用、绩效监督的组织实施方式、工作程序及绩效监督结果的应用等进行总体规范，并在此基础上，制定相关的实施细则；四是按照绩效的内在原则，逐步建立、健全财政支出预算编制（计划）审核环节、执行环节和决算环节的相关监管制度和内控机制。如预算部门（单位）的自我评价制度、资金的追踪绩效制度和责任追究制度等。

（二）探索建立一套科学、完整、规范的财政支出绩效评价方法和财政支出绩效评价的分类、指标及标准值体系

1.财政支出绩效评价方法的建立与选用

财政支出范围的广泛性及复杂性决定了财政支出绩效评价方法的多样性。因此，对财政支出绩效状况进行全面、真实、客观地分析和评价，不仅要建立一套科学、完整、规范的支出绩效评价方法，而且还要科学、合理地加以运用。财政支出绩效评价方法的选择是否妥当，直接影响到财政支出绩效监督结果的公正和客观。因此，在实际运用过程中，需要根据不同的绩效评价目标科学、合理地加以选择和运用。如对一个单项的支出进行绩效监督，可能要同时选用几种评价方法。

2.财政支出绩效评价分类、指标及标准值体系的建立与运用

（1）合理构建财政支出绩效评价分类体系框架。通过对我国财政支出内容和评价对象的综合分析与比较，结合理论界的各种研究观点，目前，我国财政支出按以下分类来构建绩效评价分类体系较为合理：①按照财政支出绩效评价主、客体的不同，将财政支出绩效评价工作分为财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价四个层次；②按照项目和单位所使用的财政经费的功能，将单位和项目的支出绩效评价划分为经济建设类、教育事业类、科学事业类，文化事业类、社会保障类、行政管理类、公检法司类、农口事业类和其他类；③按照部门性质，将部门支出绩效评价划分为国民经济部门、政府行政管理部门、国防部门、社会事业部门和其他部门；④按照财政管理级次，将财政支出综合绩效评价划分为国家财政支出、中央财政支出和地方财政支出。

（2）建立财政支出绩效评价指标体系。财政支出绩效评价指标，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和效益性，揭示财政支出运行中存在问题的重要量化手段。财政支出内容的复杂性、支出对象的层次性和支出效益的多样性等特点，决定了对财政支出绩效的评价，必须建立一个与财政支出绩效评价分类体系相适应的多层次的、不同类型的、立体的指标体系。

（3）建立财政支出绩效评价标准值体系。财政支出绩效评价的标准值是衡量财政支出绩效的基本准绳，是判断财政支出监管质量的客观依据，是确保评价结果客观公正的基准尺度。为此，在建立财政支出绩效评价标准值体系时，一是要与财政支出绩效评价分类体系相适应；二是将定量标准和定性标准有机结合的同时，根据标准的取值基础不同，将定量标准和定性标准进一步细分为行业标准、计划标准、历史标准、经验标准。

（4）财政支出绩效评价指标及标准值的建立与运用。财政支出绩效评价指标及标准值的设定并不是一成不变的，它会随着经济和社会的发展以及财政支出改革的深入推进而发生变化和调整。为保证财政支出绩效监督工作的顺利推进，我们建议，在我国应建立一种“评价指标及标准值”设置与选取的动态机制，即在设置上，先建立一个能够涵盖全部财政支出评价的分类“指标库”及“标准值数据库”，并根据形势的不断发展，定期对指标库的内容进行修改、增补或删减；在选取上，根据确定的财政支出绩效监督目标，按照选取“指标及标准值”应遵循的原则和规范的要求，从指标库中选用与监督目标相适应的“指标及标准值”。如不能满足工作要求，还可以结合实际临时设置一些补充指标和标准值。

（三）逐步建立财政支出绩效监督工作的组织实施体系

1.按照预算编制、执行、监督的管理模式，逐步健全和完善对财政支出全过程的事前、事中和事后的绩效监督机制。财政支出绩效监督是财政支出监督的深化和延伸，它充分体现了管理之中包含监督、监督之中有管理的特性。因此，开展财政支出绩效监督是财政专职监督机构和业务管理机构（含财政部门内设的统计评价机构）的共同职责。为保证财政支出全过程绩效监督工作的有效开展和深入推进，就必须要明确财政专职监督机构和业务管理机构及财政部门内设的统计评价机构在该项工作中的职责和分工。按照现行的财政管理模式，我们认为：对财政资金分配、拨付环节的绩效监督主要由财政业务管理机构承担，专职监督机构辅之于一定的专项监督；对财政资金使用环节的绩效监督主要由财政专职监督机构承担，业务管理机构辅之于必要的日常监督；对开展财政支出绩效监督必须要运用的财政支出绩效评价指标体系和标准值体系以及评价方法的建立主要由财政部门内设的统计评价机构承担，业务管理机构和专职监督机构积极参与和配合。

2.建立财政部门内部控制体系下的绩效监督机制。财政部门管理水平的高低和工作绩效的优劣，将直接影响到一个地区的社会和经济的发展水平。因此，建立财政部门内部控制体系下的绩效监督机制十分必要。我们建议：（1）在组织实施方面，财政部门内部应设立一个专门的绩效监督工作领导小组；（2）在监督重点方面，着重对提高财政支出绩效目标而作出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制、技术等是否健全、有效进行全面、客观地评价和反映；（3）在监督结果利用方面，着重对管理过程中普遍存在的问题以及影响管理效果的主要因素进行研究并加以解决，同时将监督结果作为处室争先创优和干部考核的参考依据，对重大问题要追究相关人员的责任。

3.建立预算部门（单位）财政支出绩效的自我评价机制。建立预算部门（单位）财政支出绩效自我评价机制，对资金使用部门（单位）牢固树立“效益”和“责任”观念，并建立起强有力的内部控制、约束机制，提高财政资金使用效果具有积极的促进作用。

4.规范财政支出绩效监督的工作程序。财政支出绩效监督的组织实施，不仅要有充分的准备、翔实的计划，而且还要按照一定的工作步骤和要求有序地组织进行，才能保证监督结果的客观、公正、准确。

5.加强政策、业务培训，建设具有专业水准的财政支出绩效监督队伍。财政支出绩效监督工作涉及面广、工作量大、业务新、要求高，要保证其顺利开展和整体成效，就必须要加强对从事财政支出绩效监督工作的相关人员（包括各相关部门（单位）从事财政支出绩效自我评价的具体经办人员）的政策、业务培训。为此，财政部门要结合各地实际，在制定一个较为周密的培训计划和培训内容的基础上，分期、分批对相关人员进行培训，建设具有专业水准的财政支出绩效监督队伍。

6.促进财政支出绩效监督结果的充分利用。绩效监督结果是对财政支出效益的总体评价，也是政府和财政部门对社会资源配置能力和效率的集中体现。目前，在财政支出绩效监督相关法规制度尚未建立、绩效管理理念尚未形成的社会背景下，财政支出绩效监督结果的应用，可从以下几方面入手：一是将财政支出绩效监督结果作为财政管理信息库的组成部分，为财政今后预算的编制、优化财政支出结构和提高财政支出效率提供强有力的信息支持；二是利用项目绩效监督结果，减少盲目投资、无效投资，加强资金监控、提高项目管理水平；三是利用部门（单位）绩效监督结果，促进部门（单位）增强责任和效益观念，提高财政资金支出决策水平、管理水平和资金使用效果；四是利用财政支出综合绩效监督结果，为准确把握财政政策效应、合理配置财政资源、有效控制财政风险提供参考依据；五是依法对财政支出绩效监督中发现的各种违法、违规问题进行处理，严肃财经纪律，以增强财政支出绩效监督工作的权威性。

（四）加强财政支出绩效评价数据库建设

目前，我国财政支出绩效评价数据库的建设几乎空白。因此，财政部门应充分借鉴并吸收国外数据收集、处理和分析、利用经验，结合我国财政支出使用、管理实际，适应现代信息管理技术发展的要求，进一步改进和完善财政支出数据的采集方法和方式，不断加强和完善财政支出绩效评价数据库的建设。

（五）强化财政支出绩效监督的相关工作

一是提高认识，大力宣传，为开展财政支出绩效监督工作营造良好的运行环境。开展财政支出绩效监督，是财政部门加强财政支出管理的一项新的举措，它只有得到社会各界的普遍认同和支持，才能保证其不断推进和有效实施。二是深入研究、勇于实践、积极探索，促进财政支出绩效监督工作的有序展开。