基础设施建设风险控制探讨

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摘要：本文从PPP融资模式概念入手，在归纳总结PPP融资模式对城市基础设施建设持续推进意义的基础之上，就PPP融资模式可能存在的诸多风险点进行分析，并就如何加强基础设施建设PPP融资模式风险防控，尝试性地提出一些工作意见，以供参考。

关键词：基础设施建设；PPP融资模式；风险防控

一、概述

PPP融资模式（Public-Private-Partnership）可以翻译为公私合作模式，是指在各类公共基础项目建设中政府与私人组织所开展的合作。在PPP融资模式当中，政府与私人组织以协议或签署合同的方式形成合作关系。私人组织为特定公共基础设施建设提供资金支持，而政府以特殊经营等方式给予私人组织在项目建设及后续运营过程中更多的收益。PPP融资模式在20世纪90年代被西方学者所提出，并在其后的国家建设中逐步得到推广与应用，不仅大大缓解了政府财政压力，同时也进一步提高了社会资本参与社会公共服务及项目建设的积极性与主动性。PPP融资在中国出现的时间尚短，目前仍然处于探索与研究阶段，我们更应当将PPP融资模式的优势与风险并重开展研究，以保证PPP融资模式能够在我国基础设施建设过程中充分发挥作用。

二、PPP融资模式对城市基础设施建设持续推进的现实意义

城市基础设施建设内容主要包括公共交通、城市道路建设、水电气供应以及垃圾处理、灾害防御、环境卫生等，城市基础设施项目建设及运营质量与居民的生活息息相关。PPP融资模式的出现在公私之间找到了一个平衡点，能够在缓解政府财政压力的同时保证政府在公共设施建设当中的主导地位，也能够给予社会资本和私人组织更多获益可能，从而引导更多社会资本参与社会公共项目建设当中。PPP融资模式能够充分保证政府对项目的最终所有权以及私人组织在项目经营中的获益权，而且能够有效避免公共项目被私人垄断，进而保证居民的相关合法权益。

三、基础设施建设PPP融资模式风险点分析

（一）法律与政策风险

由于PPP融资模式在我国仍处于探索研究阶段，相关的法律规范及实施细则有待完善。因此，PPP融资模式在应用过程中很可能随时面临着新法新规出台而带来的影响。同时，PPP融资由于是公私合作形式，从本质上说私人组织与政府仍然存在地位不平等问题，因此私人组织在PPP模式当中仍然可能面临政府变更政策、拖延项目、变更项目、变更付费方式、变更特许经营期限及权限调整等诸多风险。

（二）利率与通货膨胀风险

基础设施建设往往具有建设周期较长的特点，通常持续1、2年乃至更久。在项目建设过程中可能经历物价变化、利率调整以及通货膨胀等影响项目建设成本与经营成本的一些外部因素的变化和波动，从而造成项目成本增高的问题。尤其对参与建设的私人组织与企业而言，将会严重影响其预期收益，甚至因此使其面临财务风险。

（三）不可抗力风险

在项目建设中的不可抗力风险是指包括地质灾害、自然灾害、重大公共安全事件等在内的无法提前预见、协调与控制的外因风险。对基础设施建设这类建设周期较长、规模较大的建设项目而言，不可抗力风险在各类风险当中所造成的危害及影响也是十分深远的。

（四）流标风险

流标风险是指项目招投标工作未能达到预期的招标目的。造成流标风险的原因较多，或是因为社会资本不了解项目细节，或是因为PPP融资模式设计不合理导致不能吸引社会资本参与竞标，同时也可能是因为其他操作上的失误而导致的流标。项目流标不仅增加了项目建设的先期成本，同时也会在一定范围内造成一些不好的影响。

（五）建设风险

建设风险范围很广，如进度受阻、成本超标、因为质量问题返工甚至停工等都属于建筑风险范畴。建筑风险的原因有设计不合理、合作出现矛盾冲突、建材质量不过关等。

（六）技术风险

技术风险主要存在于竞标企业专业能力上，由于基础设施建设需求的不断增多，部分地方政府在PPP融资及招投标方面过于关注竞标的积极性以及融资规模，而对竞标企业是否具有较强的专业性与技术能力缺乏严格的把关审查，进而可能引发技术风险。

四、基础设施建设PPP融资模式风险控制措施研究

（一）PPP融资模式风险防控措施

前文中大致罗列了目前存在于基础设施建设的PPP融资模式中的风险类型，切实做到风险防控也应当从具体的风险入手寻找解决策略。下面笔者以参与过的H项目为例，就具体风险的应对方法进行阐述。H项目为A市外环公路建设项目，总长度约18.4公里，除公路主体建设以外项目还涉及如立交、桥梁、管线以及沿线照明、绿化、安全设施和其他附属设施工程建设等，项目总投资约20.8亿元人民币（包含拆迁费、土地征用费等）。1.政策风险防控措施在H项目立项阶段，为了有效防控如土地政策变化、政府计划变更、特许经营变更等可能存在的政策风险，公司积极与政府取得沟通，通过协商谈判与市建委达成一致，保证项目进行过程中当地政府政策的一致与稳定。此外，公司应聘用专业的第三方交易顾问全程参与项目建设，为公司有效规避政策风险提供可靠支持与帮助。2.金融风险防控措施为了保障H项目最大限度免于金融风险的影响，尤其是政府分期付款与项目融资贷款之间可能因为利率波动造成的影响，经过协商与谈判，A市将整个项目政府所需要承担的分期付款额度通过跨年度财政预算的方式进行了有效保障。H项目本身也通过积极推进项目沿线的同步经营开发来及时获取回报低于利率及通货变化所可能带来的收益减损。3.不可抗力风险防控措施自然灾害、社会公共安全突发事件等不可抗外力所造成的风险具有客观存在性和相当程度的无法预知性的特点，项目想要完全杜绝不可抗力风险是不现实也是不可能的，只能通过积极做好防控预案才能保证在遭遇不可抗力风险时能够最大限度保证工程质量及施工进度。针对不可抗力风险的防控，H项目对项目所在地的地质条件、气候变化情况、社会治安、公共卫生等诸多方面进行了充分的前期调查，对可能出现的自然灾害进行了防控部署，对可能出现的社会性重大事故的发生可能性进行了充分调查，并与当地政府进行协商谈判，预设了各自权责及处置方案，充分做到了防患于未然。4.流标风险防控措施流标风险是指政府因为对PPP模式了解不足导致投融资设计不合理而无法成功招标。同时对施工企业来说，前期进行了大量的准备而没有成功中标也会造成严重损失。在H项目上A市政府方面通过聘请专业的PPP融资模式咨询机构担任项目设计顾问，保证了H项目PPP模式应用上的有效性与科学性，同时在招标前向社会广泛宣传，多次举办项目推介会，保证有意参与竞标的社会资本能够对项目有一个充分而翔实的了解，最终实现成功招标。5.建筑风险防控措施建筑风险主要是指包括工期迟缓、成本超支、因质量问题的返工或者停工等在内的一切与建筑施工有关的风险。建筑风险的发生可能是因为施工设计不合理、施工单位质量不过关，也可能因为施工方与建筑方利益冲突合作不畅而引发。以H项目为例，为了有效杜绝施工风险，A市政府方面在项目招标阶段就根据具体项目施工要求进行了严格的投标企业资质、质量及经营情况的分析与筛选，同时与施工企业就成本、预算、付费方式、施工目标以及运营维护标准进行了全面谈判与协商，从而保证项目在整个施工及后期运营过程中的平稳性。6.技术风险防控措施基础设施建设对施工单位的各项技术要求较高，这不仅是因为基础设施建设投入巨大，同时也是因为市政基础设施建设与大众的生命财产安全息息相关。对技术风险进行有效防控需要中标企业与当地政府就施工技术、施工中注意事项、风险排查等诸多方面进行有效沟通，尤其需要保证政府方面能够在施工中给予施工企业充分而及时的帮助与支持，从而提高整个项目的技术风险控制量。

（二）其他加强风险防控的意见

基础设施建设PPP融资模式近年来在我国虽然已经进入了深入探索阶段，但由于相关法律法规仍然存在不完善、不细致的地方，具体项目的相关风险防控仍然离不开施工企业与当地政府的积极合作与深入沟通。除了上文中提到的针对具体风险的防控措施以外，加快完善基础设施建设PPP融资模式风险防控的法律法规也是十分关键与重要的，只有通过立法的手段才能为更多具体项目的建设起到准确指引。此外，在PPP融资模式应用过程中，政府方面应当积极研究PPP具体融资方式的持续创新，如将政府购买服务引入PPP融资模式、项目投标竞价等，以起到充分保证项目融资的顺利达成。此外，政府方面还应针对PPP融资模式的深入应用加强此方面的专业化人才队伍建设，保证项目从立项到施工以及后续运营维护都能够处于一个较高水平，有效杜绝其间可能潜藏的诸多风险隐患。

五、结语

PPP融资模式作为缓解政府财政压力以及提高社会资本参与公共建设程度的重要手段，在近年来的各类大型市政基础设施建设中被得到了广泛应用。PPP融资模式在基础设施建设中不仅能够发挥积极作用，同时也伴随着诸多特殊风险，只有加强风险防控才能保证PPP融资模式能够在基础设施建设当中发挥更加积极的推动作用。

参考文献：

[1]陈柳钦.公共基础设施PPP融资模式问题探讨[J].甘肃行政学院学报,2008(6):83-90.

[2]余杨,秦定,马凌.小城镇基础设施建设中PPP模式融资的可行性分析[J].金融理论与实践,2008(6):43-48.

作者：魏娜