国际投资保护主义发展态势

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一、国家安全审查投资保护主义

1．投资保护主义与贸易保护主义的相同点全球性。美国次贷危机以来，贸易和投资保护主义不断抬头，各国纷起效尤继而造成全球范围的扩散以及世界经济的下滑态势，没有一个国家可以独善其身，总会或多或少地受其负面影响。可以说，一旦投资保护主义或贸易保护主义开始冒头，全球经济和世界的每一个角落必将受到拖累，任何国家都难以置身事外。周期性。投资保护主义和贸易保护主义都不是空穴来风，其产生和发展跟经济发展周期有很大的关联，并随着经济的高涨而消沉，随着经济的低迷而高涨，即逆经济周期而动。当国家经济陷入低迷时，为了保护国内产业和稳定人民就业，一些国家不得不将矛头对准外来投资和进口贸易，采取一系列过激的保护主义措施，寄希望以此来恢复国内经济。历史证明，贸易保护主义高涨之时也是全球经济低迷之际；投资保护主义虽然才开始登上历史舞台，但可以推断，其与贸易保护主义具有相似的周期性的变动趋势。复杂性。无论是贸易保护主义还是投资保护主义，二者都存在太多的不确定性、不稳定性和复杂性，不仅表现在复杂多变的表现形式上，而且体现在国际协调方面。在贸易领域，一方面，贸易保护主义手段多样，而且不断出现技术、健康、环保、劳工、社会责任等一系列新措施，理由看似充分但实际上难以判断其合理性；另一方面，WTO现有规则无法约束这些不断涌现的新措施，给国际贸易政策协调造成一定困难。另外，TPP等区域性贸易协定也可以看出是一种专门针对中国的区域性的贸易保护主义。在投资领域，投资保护主义的情况就更为复杂。首先，国际上连投资保护主义的定义、范围与形式等内容都尚无定论，如何识别投资保护主义成为一大难题；其次，国际上尚无任何国际组织或多边投资规则对世界投资秩序进行有效地监管和维护，也没有公平、公正的投资争端解决机制；再次，错综复杂的双边投资协定虽有一定效果，但似乎进入了发展的瓶颈期，许多国家正在重新审视其应对投资保护主义的作用和功效。根据《2013年世界投资报告》的统计资料，2012年，全世界共签署20项双边投资条约，这是25年来所达成的条约数目最少的年份，也是自2009年以来连续第三年减少。泛政治化。贸易和投资保护主义虽是经济行为，体现的却是政府的战略意图和歧视性态度，带有明显的政治色彩，可以说是一种政治工具。正常的经济行为、互利的商业活动理应受到政府鼓励和法律保障，但当公平互惠的国际贸易和海外投资受到政治因素的干扰时，政府干预势必造成市场扭曲，带有强烈政治色彩而且具有明显歧视性的贸易或投资保护主义，不仅不利于维护国家间的贸易和投资关系，而且也未必有利于东道国的经济发展和社会稳定。在投资保护主义领域，我国企业正常的跨国并购常常被“妖魔化”，从经济领域夸大到政治高度。华为海外并购失败的理由更是牵强，说华为总裁任正非当过兵，被美澳等国认定“有军队背景”，并以此为借口给华为扣上了“危害他国国家安全”的帽子。不难看出，投资保护主义的泛政治化倾向更为严重。东道国政府在审批外来投资时确实需要考虑政治因素，但政治因素绝对不应成为衡量批准还是否决的主要标准，海外并购归根结底还是商业行为，东道国政府更应该从市场和商业的角度谨慎地行使审批权，避免滥用投资保护主义。体现国家利益之争，实为全球经济再平衡的工具。投资和贸易保护主义看似针对行业企业，实则瞄准国家，体现的是国家利益之争。次贷危机和欧债危机使全球经济失衡的问题再次凸显，世界经济的原有发展模式已不可持续，全球经济进入再平衡发展时期，而贸易和投资平衡是两个非常重要的环节和关键所在。没有永恒的朋友，只有永恒的利益。在全球经济再平衡的过程中，各国势必从自身利益出发，采取各种手段限制进口和外来投资，通过鼓励出口和对外投资提升国际竞争力，在最大程度范围内保障自身的国家利益，贸易和投资保护主义也因此成为保障国家利益、实现全球经济再平衡的手段和工具。中国为最大受害者。贸易领域，中国毫无疑问是世界上遭遇反倾销和反补贴最多的国家。无论是案件数量还是涉案金额，中国政府和企业都是全球贸易摩擦的最大受害者，而且针对中国的贸易摩擦有逐年上升、不断恶化的趋势。投资领域，近年来我国企业海外投资失败的案例不绝于耳，其中归因于投资保护主义的案例不胜枚举。国际投资保护主义不仅阻碍了我国企业的国际化经营和全球化战略，而且拖累了我国“走出去”战略和海外能源战略，延误了我国产业结构的调整和优化升级。

2．投资保护主义与贸易保护主义的不同之处针对目标不同。贸易保护主义针对的是某个行业或行业内的特定产品，而投资保护主义针对的主要是企业或其投资行为。在贸易领域，2009年的轮胎特保案对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续3年分别加征55％、45％和35％的从价特别关税，其针对的是中国销往美国的轮胎产品。2012年欧盟和美国的太阳能光伏产品反倾销反补贴调查针对的是中国“补贴过多”的光伏产业以及“低价倾销”的光伏产品。在投资领域，民营企业华为不管是在美国还是澳大利亚，其招投标行为和并购交易等正常的商业活动总会遇到投资保护主义的阻碍，具体案例包括2007年联合贝恩资本并购美国3Com公司失败，2010年竞购美国私有宽带互联网软件提供商2Wire失败，2011年并购美国3leaf公司失败，2012年投标澳大利亚宽带网设备项目被澳大利亚政府强行禁止。更为滑稽的是，2011年，华为基于开拓英国市场的需要，遵循奥运会承办国之间互赠礼品的国际惯例，表示愿意出资为伦敦地铁铺设手机网络，但最终被英方以国家安全为由拒绝了这一赠礼。华为海外投资屡屡受阻的案例很明显地看出美澳投资保护主义针对的就是华为企业。一般而言，投资保护主义针对的更多的是外国企业的并购交易，尤其是外国国有企业的跨国并购，具体案例包括中海油并购优尼科、中铝并购力拓、西色国际并购美国优金、鞍钢并购美国钢铁等。国际协调机制不同。贸易保护主义有国际协调机构WTO及贸易争端解决机制，而且WTO及其体制机制在一定程度上起到了一定的规范和协调作用；但投资保护主义则没有，既没有国际组织进行有效管理，也没有争端解决机制进行国际协调，更没有多边规则能有效地约束东道国的投资保护主义行为，可以说投资保护主义处于监管的真空。在投资保护主义领域，目前稍微有点约束力的协定或公约仅包括《与贸易有关的投资措施协议》（TRIMs）、《服务贸易总协定》（GATS）以及国家间的双边投资协定。但TRIMs和GATS仅是擦边球性质的公约，并非专门针对国际投资的多边规则，而双边投资协定如今进入发展的瓶颈期，其地位和作用正在重新被审视，其作用相当有限，究竟能在多大程度上抑制投资保护主义尚不可知。实施依据不同。贸易保护主义的实施依据是贸易后的实质损害（或实质损害威胁），投资保护主义的实施依据是投资交易后的假设影响。换句话说，贸易保护主义是基于既定事实，而投资保护主义则根据假想后果，并且可以将这种假想后果归结为缺乏信任。轮胎特保案的发生是因为中国的低价轮胎“扰乱”了美国市场，已经造成部分美国企业倒闭、工人失业，是基于事实做出的行为；华为并购美国高科技企业接连受阻是因为美国担心国家机密的泄露和核心技术的流失，是基于推断做出的行为。影响范围不同。从微观层面讲，贸易保护主义影响的主要是中小企业的出口及其生存发展，而投资保护主义影响的主要是大中型企业的并购及其全球战略。企业的一般发展规律是：起初先站稳国内市场，然后通过贸易走出国门，当达到一定规模和实力时靠海外投资进一步提升国际竞争力。因此，当贸易保护主义盛行的时候，中小企业受到的负面影响是最为严重的，可能会有很多中小企业因此而倒闭关门；而当投资保护主义不断蔓延开来的时候，大中型企业受到的负面影响最为严重，因为进行海外投资和并购交易的多为有一定规模和实力的大中型企业，但投资保护主义仅仅会影响或拖延其全球化发展战略，一般情况下不会导致企业的破产。从宏观层面讲，贸易保护主义损害的是产业利益，既影响特定产品、特定产业的发展，同时连带着负面的就业效应、国际收支效应等；相比而言，投资保护主义的危害更大，不仅影响特定企业、特定行业（尤其是行业内大中型企业）的国际化发展，而且影响到国家战略（尤其是能源、资源战略）的实施、海外利益的维护等。

二、投资保护主义的危害及中国的应对之策

1．国际合作，致力于各国投资政策的国际协调投资保护主义的行为主体是国家，而最为明显、影响最大的表现形式莫过于东道国的投资保护政策，如国家安全审查。而且与贸易保护主义相比，缺乏统一的全球协调机制是抵制投资保护主义面临的最大难题。因此，加强国际合作，从国家投资政策方面影响东道国的取向，实现投资政策的国际协调是妥善解决投资保护主义的首选；而建立一个有威信、管理有序的国际组织或制定一套行之有效的多边投资规则成为当务之急。《2012年世界投资报告》非常鲜明地提出了“迈向新一资政策”，全面介绍了UNCTAD制定的综合性可持续发展投资政策框架（IPFSD），这一政策框架可为政策制定者制定国家投资政策提供参考，为国家与国际投资政策的探讨与合作提供了基础。但遗憾的是，IPFSD既不具有法律约束力，也非国家的自愿行动，而只是国际组织的专业性指导文件，其效力和作用还有待未来实践的进一步检验。不管结果如何，国际协调应该是我们努力的方向。经济外交，多种途径建立互信寻求共赢与贸易保护主义不同的是，投资保护主义在很多情况下归因于东道国政府的不信任。有鉴于此，一方面，我国应继续坚持对外投资互利共赢的原则、和平外交政策与和平崛起战略，积极参与全球治理，“亲诚惠容”地打造利益共同体，增进战略互信，为企业海外投资营造良好的国际外交环境。另一方面重视投资协定的作用，推动MAI或MFI谈判的重启，不断完善双边投资协定和区域性贸易投资协定，并早日布局和建立海外投资利益保护机制与机构，利用双边和区域投资协定来保障我国的海外投资利益。

2.内外联动，做好对外投资与引进外资的政策协调与贸易不同的是，我国在投资领域有两个维度的顶层设计，即走出去和引进来，因此，我们应将走出去战略和引进来战略有机结合起来，加强政策联动，增强其互动性和关联性。投资保护主义本质上是东道国对外来投资和外国政府的歧视，对此我国应当据理力争，必要时要坚定地以牙还牙，让对方有所忌惮，因此应将抵制投资保护主义提升到国家战略高度，加强内外联动，必要时适当修改我国利用外资的战略，坚决予以回应。完善机制，健全对外投资服务促进体系和风险防范体系我国目前的对外投资服务促进体系还不够完善，主要体现在对投资保护主义的认识和准备不足，无法帮助我国企业有效应对海外投资风险和保护主义限制。今后，我国相关部委应强化信息咨询服务，加强国别和产业指引，及时告知东道国投资环境变化和政策变动倾向，准确提示风险。同时，我国应充分借鉴国外发达国家完善的海外投资保障机制，不断健全国别投资经营障碍报告制度，逐步建立适合我国国情的风险防范、保险保障和利益维护机制，尤其是要完善海外投资保险制度。除了上述提到的四点对策外，行业组织的力量也不容忽视，其特殊的地位和行业影响力应该得以有效利用。另外，投资毕竟是企业行为，“走出去”的中国企业也应该练好内功，一方面做好充分的准备，从法律、文化和经营上都做到入乡随俗；另一方面重点从公关宣传和社会责任上下功夫，弥补中国企业的短板。

作者:李锋