政府国债资金投向影响因素
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编者按：本论文主要从国债资金的财政属性、财政职能的纵向分配与国债资金的区域投向；积极财政政策的实施对国债资金使用区域社会福利的影响等进行讲述，包括了国债与税收的替代关系和国债资金的使用范围、过分注重国债在拉动经济增长方面的作用、财政职能的纵向分配与国债资金的区域投向等，具体资料请见：
在国债日益成为政府财政政策和货币政策的结合点和政府宏观调控的重要工具的背景下，国债资金的使用值得关注。大规模的国债投入弱化了政府预算约束，导致财政支出规模膨胀，对一国的经济增长、社会发展以及产业结构变动都会产生深远影响，同时也直接影响到我国的区域格局，导致区域间和区域内社会福利的变动。本文的主旨是围绕国债资金的支出，分析讨论政府国债资金的财政属性、财政职能在行政组织系统内的纵向分配以及国债资金的区域投向问题；阐释近年来国债资金的投资状况及其对区域社会福利的影响，说明是否应该和如何调整、扩展国债资金使用范围以增进区域社会福利。
一、国债资金的财政属性、财政职能的纵向分配与国债资金的区域投向
（一）国债与税收的替代关系和国债资金的使用范围
谈到国债，通常都不能不从“李嘉图等价原理”说起。关于李嘉图在其代表作《政治经济学及其赋税原理》中所举的著名的例子，通常我们认为它揭示了政府举债与课税两种财政收入形式之间的比较效应（政府财政收入形式的选择不会引起人们经济行为的调整），但同时往往忽略了他讨论国债与税收之间的替代关系及其经济作用机制的前提，这个前提就是为了满足一定规模的财政支出，在他的例子中是为了筹措战争费用。“凯恩斯革命”否定了公债的古典原则，强调政府公债是弥补因需求上升而引发的赤字的一种手段。20世纪60年代与70年代以来，主流经济学与西方财政的主导方向也都是主张以发行公债来平衡财政赤字。而我国国债在经历了长达20年的“空白”之后重新启用、发展的过程，也进一步印证了国债资金作为财政收入与税收等其他收入之间存在着此增彼减的关系。改革开放以来，我国实际上走的是一条以国债的连年发行来支撑（或换取）财政上的减税让利的改革道路。
从理论层面反思我们对国债资金的属性定位，有两个倾向值得注意：（1）通常我们过多地强调国债是一个特殊的财政范畴，是非经常性的财政收入形式，反而忽略了它作为财政收入的一般性质。
（2）过分注重国债在拉动经济增长方面的作用，尤其是在1998年亚洲金融危机之后。
强调国债资金的非经常性属性，有还本付息要求，有助于从宏观上认识国债负担的限度及其财政风险问题；注重国债的经济拉动作用，在短期内也有利于宏观经济形势的转变。但由此就将国债资金局限于经济建设性项目投资，并寄希望于通过项目运作来还本付息，有悖于国债财政资金的一般属性，也是不现实的，国债的偿还最终还是要依靠税收。因此，从理论上界定国债资金的投向问题时，明确国债资金的财政收入属性，强调国债资金作为财政收入的“一般性”和重视其“特殊性”，具有同样重要的意义。
明确国债资金的财政收入属性，意味着国债资金的使用从大局上首先必须服从财政资金的使用范围，即服从于政府与市场的分工和政府经济活动的范围——提供广义的公共服务，满足社会公共需求。而政府提供公共服务，主要是通过政府的预算支出包括消耗性支出（政府经常性支出和投资性支出之和）和转移性支出安排实施的。因此，国债资金作为政府筹集的财政资金的一部分，原则上既可用于政府消耗性支出，也可用于政府转移性支出；既可用于政府消费，也可用于政府投资。事实上，在政府预算内，无论是以税收形式还是以国债形式所筹集到的收入，通常是捆绑在一起使用的，既可用于政府的消耗性支出（或经常性开支，或投资性支出），也可用于政府转移性支出。
进而言之，政府消耗性支出和转移性支出的经济性质对公平和效率的影响是不同的。前者（包括经常性支出和投资性支出）对就业和增长的影响较强，而后者对收入分配的影响较强。因此，政府国债资金的使用必须在公平和效率两方面作出权衡，相应地联系国债的品种和结构确定两类支出的合理比例。
（二）财政职能的纵向分配与国债资金的区域投向
在市场经济条件下，中外财政界通常把财政职能概括为资源配置、收入再分配和经济稳定及增长三大职能。而无论是联邦制国家还是集权制国家，在一定的政府预算管理体制下，中央政府和地方政府都有着相对稳定和明确的事权划分和职责安排，三大职能的履行则须在中央政府和地方政府之间进行纵向分配。总的来说，财政的收入再分配职能和经济稳定及增长职能主要由中央政府承担，资源配置职能的承担则以地方政府为主，中央政府为辅，即由地方政府为辖区内居民提供地方公共物品，中央政府主要从事纯公共物品提供，并解决开放性地方公共物品的利益补偿问题。如此分工，是基于对公共物品受益范围的地域层次性和资源配置的效率来考虑的。
与各级政府职责划分相适应，在分税制财政体制下，财政收入要按税种在中央和地方之间划分，众多国家都将税基宽泛且具有流动性的税种和具有收入再分配效应的税种划归中央政府，而且这部分收入往往又占全部财政收入的绝大部分。但在事权上，由于大多数公共物品受益的地域性，地方政府成为公共物品的主要提供者，这种制度设计是出于中央政府宏观调控的考虑，但它造成了中央和地方事权（或责任）与财权不对称所形成的财政“纵向不平衡”。对这种纵向收支缺口的弥补，要么中央政府直接向地方政府转移收入，要么中央政府赋予地方发行公债筹集税收以外收入的权利，或者是两种方式的某种组合形式。在西方联邦制国家，通过中央对地方的财政转移支付来弥补纵向收支缺口已成为联邦制财政体制的必要组成部分，同时地方政府也拥有发行地方公债的权利。在现代西方财政史上，甚至于中央政府发行的国债也成为政府间财政转移支付的一个财源。
就我国现行财政体制而言，中央政府主要负责纯公共物品和具有收益外溢性的公共物品的提供，主要包括总需求管理，外汇平衡，物价水平控制，调节地区之间的收入分配，组织跨省、跨地区的大型基础设施建设等。而地方政府要负责本辖区范围的公共物品的提供，包括维持地方各级政权的基本运转，提供和改善本地区的水利、电力、公路、通信网络等城乡基础设施状况，发展辖区内公共卫生、医疗、教育及社会保障、住宅福利、环境保护等公共事业。同时，从各级政府财力角度来看，分税制后中央财力逐步增强，2003年中央财政收入占全国财政收入的比重已达58%，而不同地区地方政府的财力却存在较大差异，如2002年全国财政收入分地区统计，最低者（西藏7.3082亿元）仅为最高者（上海708.9518亿元）的1%.[2]不仅如此，按现行《预算法》的规定，地方政府没有公债发行权。虽然存在中央对地方的转移支付，但由于强调对历史上既得地方利益的保护，因而缺乏对地区间经济社会差异、地区间财政标准收支相关因素的考虑，这很不利于缩小区域间的财力差距。在这种情况下，中央政府发行的国债，必然一部分用做中央政府的财政投入，另一部分则转贷地方（或原本是代地方发债）。
在预算内经常性来源包括转移支付在内受到既定制度设计约束的前提下，对于可以突破预算约束而又近乎是“唐僧肉”的国债资金，地方政府必然会积极争取。因此，国债资金的使用，首先会在中央和地方之间按照一定比例分配，然后，会按照一定的条件和标准分配到各个不同地区（具体是省、自治区、直辖市），进而形成国债投向的区域分布结构。而中央和地方以及地方之间国债资金的占用和分布情况、使用的性质、方式和途径，直接影响到中央和地方以及地方各级政府之间的公共服务能力和社会福利的变化。在政府大量举借国债的情况下，分析和考察这种影响更有意义。
二、积极财政政策的实施对国债资金使用区域社会福利的影响
回顾1998年以来积极财政政策的实施历程，其主要特征是以增发国债的方式来加大对基础设施的投资力度，通过投资增长拉动国民经济的增长。国债的经济建设性投资一直是主要的政策手段。
从国债专项投资的行业分布来看，国债投资主要分布在基础设施行业和领域，注重对大型基础设施的建设和投入。国债投资向大型基础设施建设的倾斜，促进了水利设施、城市基础设施和生态保护的建设，改善了各地区人民的生产、生活条件。
从国债专项投资的地区分布结构来看，国债投资向中西部地区倾斜明显。国债投资向西部地区的倾斜，使西部地区基础设施建设迈出了实质性步伐，为进一步改善西部地区投资环境，不断增强西部地区长期发展和自我发展的能力打下了一个良好的基础。
国债政策效应的充分发挥，有效地扩大了投资需求，促进了经济发展，使国民收入和财政收入都得到大幅度增加，宏观经济出现了重大转机。因此，国债投资的经济社会效益明显，有利于整体社会福利的增进和改善。但同时也应看到，将巨额国债资金单一用于建设性项目，不仅造成经济拉动效应趋缓，对民间投资产生挤出效应，而且直接影响部分区域的社会福利。
（一）就国债的行业分布而言，无论是中央专项国债投资还是各省所上的国债投资项目，都集中于大型硬件基础设施的建设，且有1/4以上项目是经营性项目或有经济收益的项目。
由于过度注重“大”型投资性建设，相对忽略了与人民生活密切相关的“小”型项目的投入；过度注重对“硬件”设施的投资，相对忽视了对“软件”设施——各项社会事业发展需求的支持，这种重投资轻消费、重消耗支出轻转移支出的投资结构，虽然对增长和就业产生了积极影响，但对社会公平的忽略更加剧了影响经济社会发展的深层次问题的积累。当然积极的财政政策实施以来国债资金也有投向教育卫生等领域的，尤其是2002年、2003年先后增加了对相关社会事业发展的投入，但是不仅投入资金少，而且也只限于基础设施的投资，如国债的教育投资1999-2001年三年累计安排的支出金额仅为108.2亿元，这一数额小于西部50个重大工程项目单位项目投资的平均值（140亿元以上）。
（二）就国债的城乡区域分布而言，片面注重国债拉动经济增长的作用，使国债资金的使用明显向城市倾斜，忽视了农村地区的社会福利。
现有国债项目中约有1/4为城市基础设施建设项目。1998-2002年，国家共安排了967个城市基础设施建设项目，涉及全国95%的地级以上城市以及中西部地区部分县城。除此之外，经济适用住房、技改贴息、交通通信投资也主要面向城市。2000-2002年，3年用于城市的国债资金比例分别高达64.5%，69.7%，64.0%，均在60%以上。而同期，直接用于农村的国债投资仅包括农村电网建设与改造投资，3年比重分别是13.6%，10.3%，14.0%，均在15%以下。[3]虽然还有农林水利设施、国家储备粮库建设投资，但严格说均属于城乡共享甚至更多偏向于城市。本来改革开放以来受地区倾斜政策的影响，中部传统农业区的相对地位在下降，国债连年大规模投资若再忽视农村和农业的投入，必然对这一地区带来长远不利的影响。
（三）就欠发达地区而言，现行国债资金使用的一些规定和欠发达地区本身的条件，制约了本地的经济社会发展（1）欠发达地区对国债项目配套资金的承受能力及其消极影响。国债项目通常在中央国债资金投入的同时，要求地方资金和银行贷款配套。而欠发达地区的政府由于自身财力有限，缺乏配套资金，银行出于对欠发达地区未来收益的预期和对潜在的、巨大的坏账风险的规避，配套资金到位率也比较低（银行即使按1∶1的比例为国债项目配套，西部国债项目的贷款规模也将达到3600亿元左右），这导致欠发达地区在中央政府的积极财政政策背景下面临两难选择，少上项目怕错过发展机会，盲目求大求多会造成更严重的财政困难和后续负担。即使争取到项目，也有可能出现国债资金的闲置、挪用，或“半拉子工程”。
（2）西部项目的效益外溢性和西部自身的区情。目前国家在西部投资的重大工程项目如西气东输、西电东送、青藏铁路建设以及退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理等生态建设工程等都具有很强的外部效应，有些项目效益甚至是全部外溢的，具有纯公共产品的特征，不仅关系西部地区发展全局，也关系到东、中、西三大地带的协调发展。这些关系西部乃至全国的项目，其最终投产可以从根本上改变整个西部的发展环境，但同时也要看到，西部地区起点低、历史欠账多，仅有重大工程项目而没有与之配套衔接的小型项目，则对本地的生产、生活不会带来直接便利和影响，其利用效率将大打折扣，甚至出现闲置浪费现象。
（四）就国债发行和使用制度而言，由于缺乏对地方政府的有效约束，导致国债资金使用出现一系列问题。
我国目前国债是中央发债，地方用债，地方没有独立发行公债的权利。虽然地方用债有中央直拨和中央转贷地方两种方式，但由于最终债务人还是中央政府，地方与中央的转贷协议缺乏制度保证，约束软化，甚至现在已经有地方向中央提出了豁免转贷债务的要求。由于对地方政府缺乏根本性约束，加上国债发行规模大，这些年地方纷纷争项目、争资金现象严重，从而导致国债资金在使用中出现“撒胡椒面”现象，如1998年国家共下达财政预算内专项资金和银行贷款2257亿元，而这些资金涉及的项目个数却高达7007个。某省将2亿元用于供水设施建设的国债专项资金分配到67个县市，分得多的县分到几百万元，分得少的县只分到几个万元，无论哪个县都建不起自来水厂。同时各地重复建设大有卷土重来之势，项目前期论证准备不足，据财政部驻35个省市的监察专员办事处对涉及138亿元国债资金的72个重点项目的监察，其中有10个项目从设计、规划到投资概算的制定，均未经过科学严密地论证；[4]项目管理混乱，工程质量存在隐患，项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同制执行不力，国债项目已不乏“三边工程”、“胡子工程”、“豆腐渣”工程。这些问题的出现严重损害了国债资金使用的经济和社会效益。
三、创新国债资金使用制度，增进区域社会福利
到2003年，积极的财政政策已实施6年了，宏观经济形势已出现重大好转，GDP比2002年增长9.1%，社会投资日趋活跃，国内经济自主增长能力增强，对财政资金的依赖逐步减弱，因此，政府适时提出了积极财政政策结构性调整的安排，逐步削减国债发行规模，并提出了以“减税”和增强货币政策作用力来部分替代国债投资的政策。在此背景下，笔者认为，站在增进区域社会福利的角度，从理论和操作两个层面的结合出发，理清以下思路，对认识当前国债使用中存在的问题，明确今后国债资金的使用方向是非常有益的。
（一）从国债资金的财政属性出发，重新界定其使用范围，由经济建设领域转向公共服务领域，突破原有的单一建设投资范围，适当增加国债对政府转移性支出和消耗性支出的投入，以弥补政府财力不足，强化政府在公共服务领域的职能以及效率与公平的权衡。
如上所述，既然国债资金属于政府财政资金，而且除长期建设性国债以外，一般国债资金都纳入政府预算统筹安排使用，这就要求拓宽国债资金的使用范围，要从狭隘的经济建设领域转向公共服务领域。具体说，要将国债资金与经常性财政收入、预算内国债与长期建设国债资金一起通盘考虑，合理分工使用。因此，国债资金的使用应做相应的结构调整。
（1）增加政府转移支付（包括政府间和政府对个人的转移支付）支出。一方面，鉴于我国现行转移支付制度中对中西部欠发达地区的一般性转移支付特别是过渡期转移支付规模偏小，利用国债资金可以加大中央政府对欠发达地区的转移支付力度。也可考虑将国债专项投资纳入政府专项转移支付合并使用，以增强我国转移支付的区域均衡效应。另一方面，鉴于近年来“三农”问题、城市下岗和再就业问题、城乡社会保障体系的建立和改革问题逐步积淀成为制约我国经济社会进一步发展的、亟待解决的深层次问题，将一部分短期国债通过向个人的转移支付用于改善农民生活，增加农民收入，对农民进行就业培训，将起到和投资建设同等重要的作用。
（2）增加短期国债资金的政府消耗性支出项目，支持政府消耗性支出欠账的弥补。避免国债资金使用的“消费化”，是导致1998年以来我国国债资金单一用于经济建设性投资的指导思想之一，但简单地说国债资金不能用于政府消费，值得商榷。因为短期国债本身是可以用于政府经常性开支的，国债的最初产生就是为了弥补政府赤字。同时，我国由计划经济体制向市场经济体制的转轨曾经导致财政集中率的大幅下降，致使政府消耗性支出留有大量历史欠账，如科教文卫等支出的比重过低、公务员工资待遇偏低、基层教师的工资拖欠等问题。利用短期国债资金来弥补转制带来的政府消耗性支出缺口，有利于遗留问题的解决。况且，在20世纪七八十年代，在西方现代财政史上也曾出现过政府公开运用公债形式为日常公共消费开支筹措资金的例子。[1]
（3）支持新一轮税制改革，承担“减税”的制度成本。2004年起政府将对税制实行以减税为目标的结构性调整，而无论是出口退税改革还是增值税改革、企业所得税税负的调整，都需要政府支付改革的制度成本。利用短期国债资金支持政府“减税”，无论从税收与国债的替代关系还是从积极的财政政策的转型来讲都具有合理性。
（二）根据中央和地方政府的职能划分与各地财政能力的差异和需求，统筹兼顾国债使用的产业和地区分布结构，适时调整国债资金支持目标。
国债资金的使用必须从宏观上统筹兼顾。首先，国债包括用于投资的资金和用于转移性支出、政府消费性支出的资金，在总体规模、数量上要保持向中西部地区倾斜；其次，中央政府要针对不同地区的不同情况，选择不同的支持目标和项目，合理安排国债资金的投向结构。东南沿海地区的地方政府财力相对富裕，基础设施相对完善，民间资本和外资活跃，因此，中央政府在这一区域的国债资金运用重点在于支持技术创新，以保持其现代化“领头羊”的地位，并为这一区域公共服务水平改进和投资环境的进一步完善提供补助。对于广大的中西部地区，中央政府首先要保证这一地区基层政权和基层公、检、法、司的正常运转，同时保证西部地区重大基础设施建设工程所需投资，加大对西部地区社会保障的转移支付和扶贫专项资金的支持力度。对于中部传统农业区，政府必须以解决“三农”问题为核心，加大对农村基础设施如农村沼气、农村水电等“六小”工程基础设施、农村基础教育、公共卫生医疗体系及设施建设的支持力度，加强对种粮农民的财政补贴。而在东北老工业区，中央政府要侧重加大对企业技改、产业结构升级换代、重大装备国产化的支持力度，同时要加大对社会保障制度历史欠账的财政支持。
（三）改革现行中央发债、地方用债的制度和国债资金的运行方式，提高国债资金使用的绩效。
（1）可根据地方的实际情况，对于中西部财政困难省区的一些社会效益明显而财务效益不明显的项目，将部分地方转贷改为中央直拨。
（2）对高新技术产业化、重大装备国产化以及部分经营性基础设施项目实施国债贴息，最大限度地带动和引导银行贷款和社会资金，从而真正起到国债资金“四两拨千斤”的效果。
（3）建立国债项目选择、确定的社会化评价和决策体系及程序，并建立追踪问效体系和责任追究制度。从长远来看，则要立足于制度建设，改变现行中央发债、地方转贷的变通措施，在中央统一政策前提下，有条件地逐步赋予地方政府公债发行权，从根本上健全地方政府国债使用责任约束机制，以从源头上遏制地方政府盲目上项目、铺摊子、贪大求新的势头，避免地区间重复建设重新抬头，提高国债资金使用的绩效。
