国外财政支出结构分析

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现代公共经济学中的许多讨论都隐含着一个假定，即任何国家的公共部门都是一个单一层次的政府实体。实际上，在绝大多数国家，除中央政府(或联邦政府)以外，一般都存在着一级或多级地方政府(或联邦成员政府和地方政府)。这样，绝大多数国家的财政也都是由中央财政(或联邦财政)与地方财政(或联邦成员及地方财政)统一构成的一个既相互独立又相互依存的多级财政体系。在多级财政体制之下，科学合理地划分各级政府的事权与财政支出范围，对于各级公共财政有效地履行其职能具有至关重要的意义。

一、西方发达国家公共财政支出的基本理论

(一)公共财政支出分类

公共财政支出是政府提供公共产品与服务的成本，它反映了政府的政策选择。按照不同的研究目的，可以把公共财政支出划分为不同的类型。按照其是否能够在经济上得到直接等价补偿为依据，公共财政支出分为转移性支出与购买性支出。根据财政活动的经济性质，财政支出又划分为经济性支出和资本性支出两大类。根据各种财政支出的具体职能，财政支出又分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出等。

按公共支出的经济类型分类，是IMF常用的分类方法，它反映了政府执行其职能的交易种类及其对政府以外的商品和劳务市场、金融市场以及收入分配等产生的影响。机，所以中央政府过多地承担公共服务职能的体制安排面临着决策合理化的障碍。而地方政府的决策不仅具有所需时间短的优势，而且也更符合本地居民的利益，体现当地居民的偏好和习惯。所以，他主张除国防、外交、国家管理等方面的公共支出需要由中央财政来承担以外，其他支出主要应由地方财政负责。

3.美国经济学者费雪(RonaldC.Fisher)则从公共产品有无外溢性效果的角度分析了中央财政与地方财政的支出范围划分问题。[4](P14)他提出，包括基础设施、警察、消防等在内的外溢性较小并且地方性较强的公共产品，更适合由地方政府提供。

二、西方发达国家的事权划分与财政支出结构

西方市场经济国家的划分，大体上可分为两种类型:一是联邦制国家，如美国、德国等，中央政府所拥有的权力，都在国家宪法中予以明确规定。联邦以下各级政府拥有较大的财政决策权，公共产品或劳务的提供以地方配置为主，中央与地方实行以分权独立为基础的协调合作；另一种是单一制国家，如英国、法国、日本等国以及许多发展中国家。在单一制模式下，州(省)等地方财政接受中央财政的统一领导，根据中央财政的授权(财政职能和权限划分)进行财政活动。

(一)美国美国是一个典型的联邦制国家，其政府分为联邦、州、地方三级。与三级政府相对应，其财政体制也按联邦、州和地方三级划分，各级政府均拥有各自的财政收入与支出范围，权力和责任既相互区别各有侧重，同时又相互补充和交叉。美国这种联邦制政体在事权划分方面的突出特点是在美国宪法的框架内，各级政府相对独立地行使其职权。在事权范围划分上，联邦政府负责国防、外交和国际事务以及邮政、空间技术和关系到全国利益的州际事务、全国性的社会福利等。州政府通常负责联邦政府事权以外的、没有授权地方政府处理的一切事务。主要包括:进行收入再分配、提供基础设施和社会服务、促进本州经济发展等。

地方政府则依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务，其事权范围比较广，但这些事务所惠及的范围一般限于地方政府的管辖之内，主要有:基础教育、地方治安、消防和地方基础生活设施、公共福利等。

在划分事权的基础上，按照支出与政府职责的关系进行划分，美国联邦政府的财政支出由国防开支、人力资源经费、物资资源开支、净利息和其他等五大类组成。州政府负责的主要支出为:高等教育、失业救济、高速公路、公共福利等。地方政府负责的项目包括:初级教育、治安消防、住房、公园和娱乐设施、水电气供应、社区发展等。

(二)德国

德国是一个实行社会市场经济体制的联邦制国家。与美国一样，联邦德国也分为联邦、州、地方三级，其国家公共权力分散在联邦、州、地方三级政府。州和地方政府虽拥有比较大的自主权，但也只能在联邦法律允许的范围内行使属于自己的权力。这是德国与其他许多联邦制国家存在的一个很大的不同。

德国各级政府的事权范围由《基本法》明确规定。根据《基本法》，联邦政府的主要职责范围是:国防、外交和国际事务，联邦铁路、邮电、公路、水运和航空交通，社会保障和社会救济，重大科学研究与开发，跨区域发展，海关和联邦货币金融管理。各州的任务是负责卫生健康、医院保健设施、环境保护、司法、公民安全、社会文化和教育事业。地方政府主要负责:地方行政事务，地方公路建设和交通事务，水电和能源供应，科学文化和教育事业，住宅建设和城市发展，医疗卫生，地方公共秩序。[6](P301)在德国三级政府中，联邦政府的支出大体占40%，州和地方占60%。1995年，在德国的公共支出中，对联邦政府的公共支出占总支出的34.1%，州政府占总支出的36.6%，地方支出占总支出的26.3%，另外，对欧盟的支出占总支出的3%左右。

(三)英国

英国是典型的单一制国家，它包括英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个地区以及伦敦市。与西方大多数国家所不同的是，英国规定地方政府只能管理中央允许的事务，不能在规定的事权范围之外行使权力。因此，英国地方政府的职能和范围比其他国家的地方政府小得多。

英国中央政府的职责主要包括国防和国家安全、外交、社会保障、贸易与商业调控、教育等。几乎所有的地方政府都对其辖区的居民提供教育、个人社会服务、警察与消防、道路维护、娱乐和文化设施、环境服务(废物处理与道路清洁等)等公共服务。地方政府的主要职责还要在县议会和区议会进行划分。大体说来，县议会主要负责需要一定规模或战略规划的职责，区议会则承担对当地居民具有直接影响的职责，部分职责属于双方共同承担的领域，例如，促进经济发展、博物馆及公园的建设和维护、发放执照等。

(四)日本

日本也是一个单一制国家，中央政府管理中央财政，都道府县及市町村政府管理地方财政。日本的《宪法》、《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》等法律都比较明确地规定了中央政府及地方政府的事权与职责范围。大体说来，日本各级政府间的事权与职责划分基本情况如下:国防、外交、治安由中央政府负责；消防、港湾、城市规划、公共卫生和住宅等由地方政府负责(其中港湾由都道府县政府负责，与当地居民生活关系密切的消防、城市规划、公共卫生和住宅等由市町村政府负责)；公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数事务都由中央与地方共同负责。

在日本的公共财政最终支出当中，中央财政最终支出所占的比例较低，战后几十年来基本上都在30%上下波动，地方财政支出约占70%的比重。按照日本政府的财政支出分类法，其公共财政支出主要可以划分为政府机关费用、国防费、国土保全及开发费、产业经济费、教育费、社会保障费、恩给费、公债费及其他费用9大项。在上述各项财政开支项目中，除国防费、恩给费、工商费以外，地方财政负担的比重都远远高于中央财政。

三、西方发达国家事权划分与财政支出结构的特点

虽然受不同的政治、经济、历史和文化背景差异等因素的影响，各个国家在事权和财政支出范围的划52分上不尽相同，但通过对上述四个典型的发达市场经济国家的事权和财政支出结构的分析，我们仍可以大致总结出如下几个方面的共同特点:

第一，无论是联邦制国家还是单一制国家，从其中央与地方事权划分的格局和实践来看，都遵循了三个基本原则。一是受益范围原则，即按受益范围划分事权，如受益范围局限于地方的市政建设，则由地方政府负责；而受益范围属于全国性的，则明显应由联邦或中央政府负责。二是职权下放原则，即凡是低一级政府能做的事，一般都不交由上一级政府负责(联邦制)。这样不仅有利于提高办事效率，而且便于民众监督。三是效率优先原则，即从政府提供公共产品的效率角度考虑中央与地方政府的事权划分。

第二，中央(联邦)政府和各级地方政府均形成了各自主要的职责范围与支出范围。这种事权和支出的划分从一定程度上反映和体现了集权和分权相统一、兼顾公平与效率的思想和原则。西方发达国家的各级政府在财政支出分工方面具有以下特点:[9](P45-51)

1.国防、国际关系(包括政治、经济方面)方面的财政支出应该由中央财政(或联邦财政)来承担。从理论上分析，这种分工方式具有充分的合理性，因为国防、国际关系这两种公共产品与服务的受益范围覆盖全国，所以其所需费用自然应该由中央财政或联邦财政来支付。

2.社会保障、医疗与健康、公共福利等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产品和服务，主要应该由中央政府(或联邦政府)或层级较高的地方政府(或联邦成员政府)来提供。在美国，社会福利项目支出完全由联邦财政承担，公共福利支出的80%以上由联邦财政与州财政承担。社会保障既是德国联邦财政最主要的支出项目，也是英国中央财政最大的支出项目。

3.大多数西方发达国家，教育支出是各级财政都必须承担的最主要项目。教育支出是美国地方政府最主要的财政支出项目，教育补助金与高中教育支出在州级财政经常性支出中的比例超过了30%。尽管联邦财政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州与地方财政在教育方面的支出有相当大的比例是来自于联邦财政的有条件拨款。在德国，教育是州财政最主要的支出项目，不仅教师的工资是由州财政来支付，而且大学也是由州政府来管理的；地方政府则负责学校的建设与维护工作。教育支出既是英国地方财政最主要的支出项目，也是中央财政主要财政支出项目之一。因而，英国的各级财政都承担着提供公共教育经费的任务。在日本，学校教育费与社会教育费两项教育支出约占其财政支出总额的14%，其中的85%以上由地方财政承担，其余部分由中央财政承担。

4.对当地居民的生产、生活有直接影响的消防、城市规划、公共卫生、住宅等项目支出应该由层级较低的地方政府来承担。德国各个地方政府都提供学校、供水、垃圾和废水处理、土地使用规划等与当地居民生活密切相关的公共服务。在英国，此类公共服务也主要由地方政府来承担。在日本，地方财政支出的比例不仅远远高于中央财政，而且与居民生活关系密切的公共卫生等社会服务项目都由地方财政承担。

第三，事权和支出范围划分的法律化。[10]用宪法和相关法律明确划分中央政府与地方政府的事权和支出范围，是各国的共同做法。各级政府事权大小及其事权的履行都有宪法或其他法律可依，即使政府之间共有事权也用法律的形式加以明确分工，从而对各级政府有效地行使职责、对政府间财政关系的协调运转产生了良好的效应。例如，在德国，《基本法》不仅规定了各级政府的事权和支出范围，而且还对各级政府间可能出现的事权与支出范围交叉、错位等问题做出了规定，从而使事权和支出划分更加客观、规范。

在许多单一制国家中，其各级政府的职责是由国家宪法确定的。与此同时，各级政府职责与财政支出责任范围的调整，也需要通过法律的程序进行调整和规范，以使各级政府间职责和财政支出责任范围的确定更为科学、合理。