体制改革下的金融监管论文

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一、地方政府金融监管机构的成立是区域经济社会发展的必然要求

金融是现代经济的核心。区域经济的发展在壮大了地方实体经济的同时也孕育了市场对金融服务创新的监管需求，而由于金融混业经营、区域经济金融发展差异性、金融资源供给不均衡等原因所导致现行金融监管效能部分失效，更是推动地方政府金融监管机构成立的现实因素。一方面，成立地方政府金融监管机构是弥补“一行三局”监管盲点的重要措施。目前，“一行三局”的垂直监管一般延伸到县级，证券监督管理机构只能延伸到省级。通过深入研究分析，我们发现已经出现“一行三局”监管模式很难覆盖的领域，如民间金融、小额贷款公司、担保公司、典当商行等。地方政府金融监管机构的设立，金融监管权下放到基层，可有效缩短监管半径，充分发挥地方政府本地优势。另一方面，成立地方政府金融监管机构是地方政府发展区域经济的必然举措。地方政府金融办一般归属地方政府部门，通过在政府内部设立专门金融监管机构的形式对当地经济进行引导和监管，维护地方金融秩序，促进经济、金融健康持续发展。尤其是近年来，温州、鄂尔多斯等地区民间金融的蓬勃发展与问题的此起彼伏，考验着地方政府发展经济和维护地方金融稳定的执政能力。为此，成立一个隶属于地方政府系统的金融监管机构成为现实需要。

二、更名、扩编、增责是地方政府金融监管体制改革的主要方式与实现路径

首先，由于在我国并不存在一个综合性、统一性的中央的金融监管部门，故各地方政府金融监管机构的名称并不统一，如“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融监管办公室”以及“金融监管服务中心”等名称。更名是各地方政府金融办推进地方金融监管体制改革的重要方式之一。例如，广东省金融服务办公室更名为“广东省金融工作办公室”，北京市金融办更名为“北京市金融局”，从而，金融监管权也随之得到适当扩大，服务地方经济金融的功能也得到一定健全。地方政府金融监管机构重视金融协调、服务和培训的职能，密切联系地方金融实际，注重强化金融产业规划、金融政策实施、金融市场体系建设、和新兴金融机构监管等职能。其次，在编工作人员数量与人才结构是衡量一个组织机构强大与否的重要标志。从全国来看，上海市金融办是较大的地方政府金融监管部门，机构编制一百多人，可它们感到人手还是不够。另外，江苏同样面临这个问题。与东部沿海地区相比，西部地区地方政府金融监管机构在编制数量和职能完善程度上存在较大差距。一般地，提供传统公共服务是地方政府的主要功能，而从事专业化金融监管则是对地方政府的重大挑战。传统地方政府既缺少从事专业化金融监管的现代金融人才，也缺乏从事专业化金融监管的实践经验。随着经济金融形势的快速变化，地方政府要促进经济平稳、健康和可持续发展，必须有效利用金融这个有效的经济手段，为此，充实各级政府金融办的编制与人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融监管机构在金融监管体制内具有重要地位。它是规划地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者、金融产业布局的掌控人、地方金融监控的防火墙。地方政府金融办重要职责与功能的有效发挥，必定以一定的权责为保障。否则，地方政府金融监管机构就成为无本之木、无源之水。实际上，各省、市、自治区政府金融办正是通过一定程度的增责扩权来发挥其重要功能的。例如，温州市于2011年成立温州市金融监管服务中心，与金融办合署办公，其职能已经由服务、协调两项拓展至十一项，其中包括：负责股权投资公司、民间资本管理服务公司、寄售行和其他各类投资公司监督和管理；负责小额贷款公司、融资性担保公司、典当商行等地方政府管理的各类新兴金融行业的专项检查；配合相关金融监管和其他管理部门开展对地方金融机构的专项管理；聘请第三方组织对地方政府管理的各类新兴金融机构和相关民间金融组织的业务活动及其风险状况进行现场检查；统计、分析地方金融组织的相关数据信息，等等。地方政府金融监管机构职能进一步向监管领域延伸，使得金融办无疑已逐步成为地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。

三、地方政府金融监管体制改革的过程是扩权增责与强化协调、服务功能的有机统一

近年来，地方政府金融办扩权潮起。2009年上海市印发《上海市金融服务办公室主要职责、内设机构和人员编制规定》，这个被外界称为“三定方案”的规定，新增了监管地方金融国资企业、地方各类新型金融企业等职责，从而赋予了上海市金融办更多实权。同年，北京市金融工作局于3月30日挂牌成立，这是全国第一个省（市）级金融工作局。它改变了过去金融办不在政府序列的情况，其职能也进一步强化。以此为鉴，中西部地区的一些省、市、自治区也提出类似的地方政府金融办实体化改革思路，分别将金融办调整为政府直属机构。地方政府金融办实体化改革的扩权思维并不应放弃成立金融办的初衷——议事协调机构，其主要职能是协调、服务当地的金融工作。鉴于经济与金融深度融合发展的形势，地方政府金融办作为地方政府管理当地金融工作的职能部门，在合理、适当扩大权责的过程中，其协调与服务职能更应该得到强化。当然，强化地方政府金融监管部门协调服务功能的目的是守住不发生系统性和区域性金融风险底线，加强对局部和区域性金融风险的监管。通过金融改革创新，采取得当措施，尝试建立“一办一行三局”即地方政府金融办、人民银行、证监分局、保监分局、银监分局相互协调、沟通和协作的地方金融监管格局，尤其是要理顺中央金融监管部门派驻地方机构与当地政府金融办信息收集、交流与共享机制，以克服金融市场上信息不对称问题，为构建新型地方金融监管打下坚实的信息合作基础，更好地防范化解金融风险。

四、地方政府金融监管体制改革应形成“大一统、小分权”的新型监管格局

西方著名哲学家孟德斯鸠认为：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。地方政府金融办的扩权改革应坚持公共权力有限论，而不应该一味地求大求全，即公共权力（金融监管权）应当是有边界的。通过尝试设立一个全国性或区域性的金融监管委员会，加强顶层设计与制度统筹安排，合理划分中央与地方、地方政府省市县三级金融监管的边界，既防止出现监管盲区，也要避免重复监管。坚持金融体制改革有限边界论应努力做到，“中央金融监管机构侧重业务监管，地方金融监管机构侧重金融监管，中央与地方协力监管大型金融机构及其分支，地方金融监管机构集中精力监管地方金融机构和创新性金融机构，”从而形成坚持统一为前提、有统有分为基础、合作交流为保障的地方金融监管新格局。金融监管应该兼顾效率与安全，在坚持中央统一监管标准的前提下，充分信任地方金融办的金融事务管理能力，给予地方政府更多灵活性和自主权。应按照权责明晰、管理科学的监管原则，建立省、市、县三级联合金融监管体系，明确各级监管主体的权力与责任，突出省级金融监管机构在统一监督、统一管理、统一备案上的宏观金融监管职能，强化市级金融监管机构在地方金融监管的权责，适当扩大市级金融监管机构的日常监管与处罚职权，从而促进辖区金融事业平稳、健康和可持续发展。各地金融办应在总体设计框架内，根据各个地方不同的民族传统、历史文化、经济发展水平、地理位置等，实行差别化地方金融监管政策，适应区域差异化金融发展的需要。总之，地方政府金融监管机构在金融监管体制改革中，应坚持四个基本原则：一是强化金融服务意识。地方政府金融监管机构工作人员在思想上要树立“金融是现代经济的核心”的意识，从以政府为主导的行政管理向以市场为导向的金融服务转变，明确成立地方政府金融办是经济社会发展的现实需要，从而坚定信心，有所作为；在实践上要通过找准金融监管的切入点，服务地方经济与金融发展，扩大地方政府金融监管机构在金融市场上的影响力。二是深化金融体制改革，健全金融监管机制。按照十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，树立以市场为导向的金融监管理念，既要防止出现监管真空，防范和化解系统风险和区域性金融风险，也要下放金融监管权力，增强地方政府对金融风险的处置能力，维护地方金融安全与稳定。三是强化地方政府金融协调服务管理职能。从外部看，要积极推进地方金融监管体制创新，密切与中央金融监管机构派驻地方单位联系，构建信息交流与共享机制，为建立新型地方监管格局打下良好的信息合作基础；从内部看，健全地方政府金融办功能体系，整合分散在地方发改委、经信委、商务局等多个政府职能部门的金融监管职责，明确由地方政府金融办对地方金融实行统一规划、管理、协调和服务，着力解决多头管理问题。四是合理划分边界，构建新型金融监管格局。按照十八届三中全会关于“完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”的要求，建立健全统筹全局、权责明晰、分工合理、上下互动的新型金融监管格局，以服务实体经济发展。

作者：崔耀鹏单位：青海省社会科学院政治和法学研究所