金融消费者权益保护监管研究

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基于“DNA”（Data-Network-Activities）运行模式，过去20年，大型互联网平台（以下简称“大型平台”）迅速进入包括金融服务在内的广泛的其他行业。相对于金融服务市场的整体规模，大型平台金融业务运营规模相对有限，但增长显著且发展势头强劲，它们可能很快变得具有系统重要性——或者“大而不能倒”。大型平台金融服务优势是容易嵌入客户日常消费场景，在方便、快捷、普惠的同时，数据性、虚拟性、复杂性也带来了用户信息收集过度、维权取证成本较高、消费信贷营销诱导等侵权金融消费者权益的问题。如何降低平台金融的负面效应、更好保护金融消费者权益，将是当前和今后金融监管研究的重点。

一、大型互联网平台金融消费者权益保护现状

目前，全球互联网金融监管遵循“相同活动，相同监管”（sameactivity,sameregulation）的原则，指某项金融服务的所有要求广泛适用于该服务不同类型的提供者。具体到消费者保护领域，大型平台一般都要遵守与银行类似的消费者保护规则。除传统关注领域外，大型平台金融消费者权益保护最核心是客户数据，围绕数据的问题会导致金融服务竞争扭曲和消费者权益受损的不良结果。美国2021年一项调查显示，消费者最信任传统金融机构来保护个人数据，其次是政府机构和金融科技公司，大型平台公司的信任度最低。而在线数据保护方面，根据联合国贸易和发展会议网络法律追踪系统，只有58%的国家拥有适用于在线环境的隐私法。从各国的保护情况看，欧盟通过《一般数据保护条例》建立对消费者数据收集、处理和使用的综合监管系统，适用于所有向欧盟市场进行在线活动的提供商，是全球最成熟的消费者数据保护框架；英国金融行为监管局（FCA）推行开放银行的强制性数据共享，并计划将类似开放银行的数据共享和第三方访问扩展到更广泛的金融部门和产品，以保障客户的数据实际控制权；德国竞争法4.0专家委员会建议设立“数据受托人（一种新型的数据中介机构）”，它根据消费者授权向平台提供数据并更有能力集中保护消费者权益；澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）推出消费者数据权利注册和认证应用平台（RAAP）、消费者数据权利参与者门户网站，使企业能够申请成为经认证的数据接收者。消费者将受益于认证后的创新服务和体验改善，从而更好地控制自己的数据。

二、大型互联网平台金融消费者保护存在的主要问题

1现有监管原则存在实质不对等

金融消费者保护规则对从事同一活动的银行和大型平台，在适用、执行的标准和程序方面可能存在重大差异。特别是按部门组织金融监管的国家，差异可能更容易出现，银行等传统金融机构通常会受到更具体、更严格的要求，互联网平台则相对宽松。

2开放银行数据访问共享不对称

目前不少国家通过开放银行立法或战略，促进银行与第三方之间的数据共享。例如，欧盟相关条例要求银行与大型科技公司共享支付数据，却未规定大型科技公司以类似的可用格式与银行共享数据。对不同机构数据的不同监管处理，极易会产生竞争性的消费者保护问题。

3信贷机会扩张间接引导不理性消费

大型平台使用自身信用评分数据开展业务，一些消费者可能获得更大规模和更快的信贷。在产生机会效益的同时，信贷过度营销、金融信用错配的问题也开始显现，大型平台向消费者提供不符合其需求和风险状况的金融服务，导致其做出次优的财务决策，变得过度负债，并产生一些社会问题。特别是在消费者保护制度相对薄弱的新兴市场经济体。4市场集中或主导地位将减损消费福利大型平台具有“天然垄断”倾向，它可能会通过增加用户转换到其他平台的成本、企业交叉补贴、提高进入门槛、产品捆绑或收购潜在竞争对手等一系列旨在降低竞争影响的其他活动，来巩固自身主导地位，抑制同业竞争，造成消费者福利隐形减损。5消费者数字金融素养不足全球近35亿成年人缺乏基本的金融知识，而了解基本金融知识的成年人也未必同时具备数字金融素养。大型平台金融服务中大量的关键性条款无法实现有效的解读提示，完全依靠消费者自身的金融知识和生活经验，加重了消费者的义务。随着消费群体年轻化和金融电子化依赖，部分消费者可能更愿意放弃个人数据，以换取所谓便捷的服务。6消费者自身数据维护较难实现在使用平台金融产品或服务时，消费者通常会被问及“是否同意收集、存储和处理个人数据”，如果选择“否”，将无法进行下一步操作，也无法与平台协商替代数据使用条件。实际上，绝大多数消费者会选择“同意”的条款和条件，以代替费心了解和无能为力。因为条款和条件的复杂性往往使消费者难以行使作为数据主体的权利。

三、对我国大型互联网平台金融消费者保护监管建议

1加强互联网平台金融立法

金融监管贯彻“实质重于形式”原则，不要被所谓的科技属性和舆论误导，切实把“所有的金融活动纳入统一的监管范围”。加强互联网平台金融法律法规的制定、修改和完善，兼顾公平和效率，明确大型平台责任义务，规范营销宣传行为，指导平台采用最佳做法并实施自愿承诺，鼓励平台为消费者投诉提供在线和线下争议解决机制。

2探索纳入“宏观审慎监管”

大型平台在数字金融的市场占有地位，已然成为关键的金融基础设施，并关系到公共利益。根据金融业务许可数量和市场占有等指标，采用“机构试验”或自愿合作形式，将部分大型互联网金融平台纳入宏观审慎监管范围，以研究审慎监管对平台企业的营销影响和其应对能力，确保监管政策不影响技术发展，强化事前监管。

3推动金融消费数据共享和可移植

包括中国人民银行在内的金融监管部门要与数据隐私主管部门紧密合作，在数据隐私法律的原则下，制定金融数据安全法规，突破开放银行的数据单向分享，设计和研究“数据共享”的范围、程度和时间等限制性条件。同时赋予消费者共享选择权，且在“不同意的情况下”不得影响对平台金融服务核心功能的使用。

4授予监管机构在线调查和执法权限

科技的监管需要监管的科技，通过监管科技实践主动探索新的金融监管模式，有利于及时发现业务的新情况和异常点。鉴于监管科技的发展现状，建议授予中国人民银行在内的监管部门在线执法权和处罚权。大型平台业务关联度高，这就意味着各监管部门必须畅通信息共享机制，明确取证配合责任，保证执法效果。

5统一平台金融消费争议接办流程

互联网金融服务对象多为金融专业知识和识别能力较弱的社会公众，很多消费者不具备对监管部门分工的认知。明确互联网平台金融消费者权益保护部门归属，实行“统一接办、分工协办、归口负责”的处理机制，高效及时认定平台企业的责任，帮助消费者维护自身合法权益。

6积极开展金融消费者素养教育

新冠肺炎疫情发生后，金融数字化更加普及。金融监管部门需要加倍努力推进金融知识宣传和消费者教育，同时引导或强制平台在金融服务或产品界面设置固定栏目、规定一定比例面积或前置程序，开展非营销式金融知识宣传教育。作者单位为中国人民银行乌兰察布市中心支行）

作者:许秀茹 单位:中国人民银行乌兰察布市中心支行