亚洲银行水电金融政策

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1早期的水电项目

通过回顾20世纪80年代的和90年代亚行投资的水电工程,可以发现主要从工程和建设方面关注水电的年代中一些问题。例如马来西亚的BatangAi水电站是亚行1981年批准的,但此前亚行对环境和社会问题了解不多;印度尼西亚的辛卡拉克工程是亚行1990年批准建设的;但该项目的环境影响评估报告在项目审批前没有提交给亚行董事会审阅;老挝的南屯欣本河工程是亚行1994年批准的,虽然该项目有环境影响评估报告,但是在电站投入运行后,才主要依靠地方政府实施减缓措施。大部分研究项目的咨询工作成效不大。咨询工作不到位造成的结果是不能正确地确定影响。使受工程影响的人群产生不切实际的期望,不能采取充分的减缓措施。某些情况下,不是因为缺乏知识导致咨询不力,而是由于缺少进行咨询工作的常规和正式的机构设置。通过对这些项目的反思,项目的倡仪者、借款国的相关机构和亚行可以通过更加认真细致的工作来避免或解决许多问题。由于对20世纪90年代末批准的项目加强了建设前的分析工作。在确定和减缓其工程影响方面有了改进,在工程设计中也采取了必需的措施并且付诸了实施。但对地方机构进行协调、让受影响人群有效参与等措施还不能总是及时有效地得以实施。亚行1999年的研究揭示,在水电工程环境和社会影响的预测和管理方面存在明显的不足,特别是对减缓这些影响的机构能力有限的国家。亚行提出了几条建议,其中包括:必须改进建设前的影响分析,进行全面的影响评估,制定综合的减缓影响计划;对减缓环境和社会影响的费用分摊要进行详细说明;加强建设承包责任制;在项目的施工和运行的初期阶段,加强业主的“内部”监督和亚行及第3方的“外部”监督;加强与公众的协商。亚行在2002年审批其环境政策和在2003年生效与环境和社会保障(移民和土著居民)相关的实施程序时,在很大程度上已采纳了这些建议。通过回顾,这几个早期项目主要被认为是工程项目,而不是社会和经济发展项目。

2水电投资制度的演变

现在,亚行具备了一个检查和权衡工程项目选择和准备工程的体制,目的是排除有问题的投资。这一体制从20世纪90年代末起发展得很快,到现在总体上比20世纪90年代以前更加完善。目前,亚行资助的任何项目在批准前都要符合亚行的政策、技术、财务、经济、社会和环境分析的更高标准。所有这些审核工作必须在工程前期工作中完成,有一项不通过就不能获得亚行的项目资金。水电工程建设必须要符合亚行的能源政策,必须要成为最低成本发电计划的一部分,必须要在河流综合管理中予以评价。亚行的保障政策特别重视地方参与工程的开发建设,并且要求对所有短期和长期的征地和移民给予充分的补偿。工程项目必须在财务和经济上可行。在政策和保障方面,对水电工程的评价基本上与其他大型基础设施工程的(高速公路、铁路等)相同。除单纯的径流式电站外,蓄水大坝和跨流域调水工程均在亚行的考虑之列,但是对移民特别是对下游用水户影响的建设前分析和减缓影响的规划要求要更加深入广泛。工程的选择和设计应依据在建国的能源发展战略和严谨的方案分析,同时还要考虑到上述的经济、财务、环境和社会等因素。亚行对优先何种技术没有要求,因为设计是根据场址确定的,但是希望在工程设计中采用国际上最好的做法,以降低项目的风险。在运行设计时,必须考虑最小的环境流量和排沙量。

321世纪的水电

亚行作为投资电站工程的开发机构,既不支持也不反对水电建设。亚行把水电工程置于其脱贫和经济发展的总体任务框架中进行评价,并将其视为基础设施和电力工程的一部分。因此,亚行把水电工程纳入经济和社会效益的范畴内考虑。并要求水电工程必须要符合其能源和保障政策。进行水电建设的国家应把水电工作作为水和能源资源合理开发战略的组成部分,要按照流域综合管理的最优方式进行设计,要最大限度地减少对社会的影响,特别是在非自愿性移民方面,要重视与地方的协商,并对减缓措施投入充足的资金,对于环境影响的评估、管理和减缓计划要特别予以重视。在对水电工程进行进一步的评估后,会发现有一些影响仅在电站投入运行后并在亚行的项目投资已全部完成后才显现,因此要有足够的资金保证减缓措施在运行期间得以实施。解决该问题的方法之一就是拿出一部分电站的发电收入,作为水电站的社会和自然环境发展及其可持续性的保障金。鉴于亚行作为项目投资者所起的作用有限,因此审查借款国的水电发展战略并弄清其发展趋势是很重要的。例如不丹、老挝和尼泊尔持续执行的是电力出口战略,而印度力图将其水火电比例从现在的25:75提高到40:60左右。WanganAji是印度尼西亚中爪哇的微型水电站,装机容量仅125kW,位于沃诺索博地区的灌溉渠上。亚行的脱贫和环境计划对此工程提供了75%的资金(亚行、挪威和瑞典联合投资)。该小水电站属于社区分权管理,主要向WanganAji社区供电并通过销售多余电力赢利。该项目表明利用沃诺索博地区的灌溉渠道发电在技术上和经济上是可行的,同时又给社区增加了一种谋取生计的方式,并增加了社区的卫生、教育和通讯设施。因此,该项目可以降低社区的贫困程度,保护自然环境。其环境效益是通过替代高成本的柴油发电并减排二氧化碳来实现的。印尼国家电力公司已经确认了从该电站购买电力的意向。省政府官员也支持这项工程并且表示这一项目将作为该灌溉渠道下游微型水电站和该地区其他类似微型水电站在技术和经济上可行的示范项目。该项目75%的收入将用作周转资金,作为其他微型水电站的发展建设基金。

与沃诺索博地区的情况相反,亚行经过两年半的分析,最近批准了由世界银行等几家开发伙伴共同集资兴建的老挝1070MW南屯2水电站的建设资金。老挝政府的开发战略是出口水电,为国家赚取经济和财政收益,但南屯2水电站的环境和社会风险很大,曾成为世界水电开发争论的焦点,需要正确地对待。南屯2水电站表明如何通过商业融资,减少对政府开发援助资金的依赖,利用私人———公众伙伴合资方式在一个像老挝这样的小经济体中成功地运作15亿美元的建设项目。南屯2水电站在3项主要原则(透明性、均衡性、意义性)的基础上,与地方进行了创造性的和有效的协商。尽管对此电站仍存有争议,但是该项目为今后大型水电工程的开始建设提供了参考。印度北安查尔邦对大型蓄水项目的工程和经济方面的偏见,提供了一个对比例证。印度代赫里水电项目是国内投资兴建的电站,于1978年设计,由一座260m高的蓄水坝(电站装机1000MW)、一座位于其下游的蓄水坝(电站装机400MW)和一座1000MW的抽水蓄能电站组成。前者已经封顶,计划于2006年年中投入运行。尽管该项目被认为是低单位成本的水电站,但是由于建设期长,其机会成本现在被认为是无法负担的。现在北安查尔邦正规划建设总装机容量为10000MW的新电站,装机容量3~600MW的一共有80座,其中55座电站的装机小于100MW。除了代赫里水电项目外,规划中只提议建设7座蓄水大坝,其中有一座原设计为1000MW的电站由于部分环境方面的考虑修改了设计,改成3座径流式水电站,总装贾容量940MW,北安查尔邦还启动了12座已建水电站、总装机容量为1100MW的更新改造和现代化计划。阿富汗与印度北安查尔邦一样也提供了一个对比的例证。阿富汗水利电力部要求赞助机构帮助开发建设阿姆河和喷赤河上游总装机容量超过20000MW的水电工程,目的主要是解决就业问题。这些由前苏联拟定的开发计划有许多问题,如总开发费用、缺少输电线路联网和跨边界河流及安全等问题。亚行支持建设更为适度和实际的水电站,每座电站最大容量为50MW。其他赞助机构提供的资金用于帮助实施已建水电站的更新改造和现代化。

4贷款的要求

亚行在今后3a里将会考察广泛的工程项目和设计项目,一般会优先考虑装机100MW以下的径流式电站和1~2个大型蓄水工程。但在区域上有所区别:在越南建议建设大型蓄水工程,在阿富汗考虑小型和中型水电站(装机20~50MW)及多目标水电工程,在印度和巴基斯坦考虑小型径流式水电站(装机小于25MW)。亚行正在向印度和巴基斯坦的部分小水电工程(装机小于1MW)提供赠款。如上所述,亚行不会单纯考察水电工程,但有几点需请注意:(1)亚行资助实现千年发展目标的社会经济发展项目,而不是水电工程。水电必须是国家能源发展战略的组成部分,在批准资金前,能够经受各项政策和保障要求的检验。并且要有一个翔实和资金充分的减缓影响的计划。(2)项目的规模和建设时间问题。亚行可以考虑大型蓄水工程,但是过长的建设时间和超支的实施费用不符合亚行有关提高内部工作效率和工程建设总体效果的要求。(3)不存在固定约成的模式。亚行的政策是因时而易的。为了使直接受影响的利害相关方获得最大利益,亚行鼓励不同的筹资和所有制方式。