小议期货法的立法目的
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我国期货立法的目的需要结合我国期货市场的发展情况进行分析。总体而言，我国期货市场经历了试点、整顿、规范和发展几个阶段。1988年5月，国务院决定进行期货市场试点，开始在几个批发市场和交易所进行部分引进期货交易机制的试点工作。1990年10月12日，郑州粮食批发市场经国务院批准，以现货交易为基础，正式引入期货交易机制，迈出了我国期货市场发展的第一步。事实上，我国试点期货市场有着特殊的经济背景。随着改革开放的逐步深化，价格体制逐步放开，如果此时不解决价格调控的滞后性问题，就难以满足供求双方对远期价格信息的需求。由此可知，我国期货市场发展与商品市场特别是农产品市场执行价格双轨制有关，属于当时价格体制改革的配套措施之一。其意义在于:一是通过新的交易机制，引导计划外的市场流通;二是通过新的交易机制逐步改变政府计划管理体制。然而，到1993年下半年，期货市场暴露出系列问题，如交易所数量过多、分布不平衡，品种设计不合理，市场运作不规范，地下交易泛滥，非法开展境外交易，大户操纵市场，欺诈投资者，投机过度，违背期货市场规律，多次酿成期货市场风险，较为典型的事件如苏州红小豆事件、327国债风波等，严重干扰了期货市场试点工作的正常进行，直接影响了期货市场经济功能的发挥。另外，一些投资者盲目参与境外期货交易，造成较大经济损失。这些都背离了我国试点期货市场的目的。其主要原因是缺乏对期货市场功能和风险的正确认识，法律依据和市场监管缺失。事实上，试点时期，并没有国家层面的立法进行规范，也没有国家相关管理机构进行监管，只有国家的宏观调控政策和各个交易所制定的运行规则。
1993年11月4日，国务院下发第77号文件《关于制止期货市场盲目发展的通知》，开始了第一次清理整顿工作。该《通知》指出，在期货市场试点工作中，必须坚持“规范起步，加强立法，一切经过试验和严格控制”的原则，加强宏观管理，实行统一指导和监管，不得各行其是。对期货市场试点工作的指导、规划和协调、监管工作由国务院证券委员会负责，具体工作由中国证券监督管理委员会执行。1994年5月16日，国务院办公厅批转国务院证券委员会《关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见的请示》(国办发［1994］69号)，开始对期货业进行全面整顿。主要是清理、整顿交易所和期货经纪公司，加强对交易所和经纪公司的管理，特别是严格控制境外期货和金融期货交易，打击各类非法期货交易活动。并要求尽快筹建全国期货协会，协助证监会搞好期货行业的自律性管理。1998年8月1日，国务院《关于进一步整顿和规范期货市场的通知》，要求中国证监会对期货市场再次进行力度较大的治理整顿。这一时期的特点是在整顿中开始强调规范建设，并确定了专门监管机构。针对试点时期我国期货市场存在的问题，出台一系列规范市场的措施对市场进行清理和整顿是必要的，无疑也收到了显著的效果。但是，由于许多临时性措施过于严厉，只是为了解决当时的市场过热问题，没有充分考虑到市场的基本规律，后来成为期货市场发展的阻碍因素。
1999年6月2日国务院颁布的《期货交易管理暂行条例》成为我国历史上第一部调整期货市场的基本立法。由于该暂行条例是在期货市场初步建立、需要治理整顿的背景下出台的，其指导思想反映了对期货市场的规范和稳定，体现了防范风险和严格规范的目的。如该暂行条例第1条明确规定:“为了规范期货交易行为，加强对期货交易的监督管理，维护期货市场秩序，防范风险，保护期货交易各方的合法权益和社会公共利益，制定本条例。”但是，在实现整顿目的的同时，也限制了期货市场的发展。这一指导思想的转变体现在立法上是国务院于2007年颁布的《期货交易管理条例》。该条例第1条在原暂行条例的基础上明确提出“促进期货市场积极稳妥发展”的立法目的，强调“发展”理念，体现了“积极”和“稳妥”兼顾的思想。事实上，在政策层面，早在2001年，“稳步发展期货市场”就被写进国家“十五”纲要，并被党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所采纳。2004年国务院的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》对“稳步发展期货市场”作了进一步阐述。需要指出的是，我国《证券法》调整的证券类衍生产品也包括期货产品。因此，分析期货立法的目的也需要对《证券法》的规定进行比较。但是，期货立法目的与《证券法》的表述存在一定的区别。我国《证券法》第1条规定:“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”比较而言，“保护投资者的合法权益”成为我国《证券法》明示的立法目的。然而，原《期货交易管理暂行条例》和2007年颁布的《期货交易管理条例》的表述却都是“保护期货交易各方的合法权益”。而且，国务院2012年修订的《期货交易管理条例》也没有对立法目的的表述做出调整。从广义而言，期货交易各方应该包括期货公司、投资者、期货交易所、结算机构，等等。这些期货市场主体的合法权益都应该得到保护。但基于期货市场的风险性，在立法理念上应突出对投资者利益的保护。
二、期货立法目的之比较
1.美国和日本的立法目的。一般认为，现代期货交易最早产生于美国。1848年美国芝加哥期货交易所(CBOT)的成立，标志着现代期货交易的开始。美国关于期货市场的最早立法是1921年出台的《期货交易法》。此后不断更新、修订，颁布了系列立法。而现行的立法是2000年《商品交易现代化法》。该法第3章规定:(a)立法理由———由于本法规定的交易是在州际或是国际贸易中按规定订立的，并且由于受到国家公共利益的影响，所以应该为透明、公平及由金融担保交易机构中所为的交易，管理和承担价格风险，发现价格或价格的信息提供法律手段。(b)目的———本法的目的是通过在委员会监督下的交易机构、结算系统、市场参与和市场的专业化有效的自律管理，为副章(a)规定的公共利益服务。为了保护这些公共利益，本法的进一步目的是阻止和防止价格操纵或其他任何破坏市场整体性的行为;确保本法规定的所有交易的财务真实性并且避免系统危机;保护所有的市场参加者以防止被欺诈或其他滥用买卖行为以及滥用顾客资产;并且促进合理的革新和商会间、其他市场间和市场参与者之间的公平竞争。从国际市场来看，美国2000年《商品交易现代化法》的目的是增强美国期货市场的竞争力。该法在首页中写道:“新批准并修改《商品交易法》，旨在建立期货市场及场外交易(OTC)衍生品市场的法律确定性，进一步增强其竞争力和降低系统性风险及其他目的。”日本建立了亚洲最早的期货市场。日本期货立法较早，如1876年颁布的《米商会所条例》等。二战后，日本于1952年重新设立期货市场。日本对商品期货和金融期货分别立法。2006年颁布的《金融商品交易法》统合了原证券交易法、金融期货法、投资顾问业法、抵押担保证券业法与外国证券业法等法律。该法第1条规定:“该法的目的是，特别是通过制度规范，披露公司事务及其他相关事宜，提供从事金融商品有关主体的必要事项和保障金融商品交易的适当运行，以确保公平，特别是有价证券发行和金融商品交易的公平，并促进有价证券的顺利流通，以及以着眼于金融商品的公允价格的形成，通过充分利用资本市场的功能，从而有助于国民经济的健全发展和保护投资者。”在日本学术界，对于最后一个目的的表述存在不同的认识:一种观点认为，“国民经济健全发展”和“投资者保护”两种皆为立法目的，且两者方向是一致的;另外一种观点认为，《金融商品交易法》的立法最终目的为“投资者保护”，而“国民经济健全发展”仅为实践“投资者保护”后间接达成的效果。
2.我国香港地区和台湾地区立法目的。我国香港地区期货市场的规范始于20世纪70年代颁布的《商品交易所条例》和《商品交易条例》。其目的主要是加强对市场的监管。2002年香港地区立法会颁布的《证券及期货条例》整合了原证券和期货相关立法。该条例第4条规定，证监会的规管目标是:(a)维持和促进证券期货业的公平性、效率、竞争力、透明度及秩序;(b)提高公众对金融服务的了解，包括对证券期货业的作业及运作的了解;(c)向投资于或持有金融产品的公众提供保障;(d)尽量减少在证券期货业内的犯罪行为及失当行为;(e)减低在证券期货业内的系统风险;(f)采取与证券期货业有关的适当步骤，以协助财政司司长维持香港地区在金融方面的稳定性。其立法表述与英国2000年颁布的《金融服务及市场法》相近，该法第3条至第6条明确提出了四项监管目标，即维护市场信心、增进公众了解、保护消费者和减少金融犯罪。我国台湾地区“期货交易法”第1条规定:“为健全发展期货市场，维护期货交易秩序，特制定本法。”可以说，台湾地区立法宗旨十分简洁、明了。具体可以分为两个层次:第一，促进期货市场的健全发展，突出了稳定和发展的思路。事实上，台湾地区也是一个新兴的市场经济体，期货市场起步较晚。l993年1月10日，台湾地区“境外期货交易法”正式开始实施，为境内投资者提供参与境外期货交易通道。1997年3月26日公布并于同年6月1日起正式施行“期货交易法”，取代了主要调整期货经纪商行为的“境外期货交易法”。1997年9月正式成立台湾地区期货交易所，随后开始进行境内期货交易。这些都说明了台湾地区期货市场的稳妥发展思路。第二，维护交易秩序。这主要是强调期货市场各主体的规范运作。从具体制度上而言，期货交易所、期货业、同业公会、监督与管理等内容都对规范市场交易行为进行了规定。相比较而言，台湾地区“期货交易法”的立法目的主要是从中观的角度进行阐述的，没有具体涉及“投资者保护”和“促进整个经济发展”这样的微观和宏观上的表述。
3.比较分析。总结上述期货立法，关于立法目的的规定具有如下特征:第一，立法中大量使用抽象性的价值术语，如美、日等立法中的“公平”、“信赖”、“效率”等。这实际上是对市场行为的一种规范，主要是形成一种公平和有效率的市场机制。第二，明确将“投资者保护”作为立法目的，如英国、日本的立法。美国立法中使用了“欺诈”术语，这属于反欺诈规定，也体现了保护投资者的立法目的。第三，美国、我国香港地区立法明确将减少和消除“系统风险”和“系统危机”作为立法目的。第四，日本立法中明确使用了“健全发展”的术语，表明了促进市场健康发展的基本理念。第五，美国立法中的“公共利益”、台湾地区立法中的“交易秩序”、日本立法中的“资本市场”、“国民经济”等从宏观上表明了立法目的。综上，各国和各地区立法在立法目的的表述上虽然存在一定的区别，但一般都包括四个层次:一是确保交易市场公开、透明、有效率，形成良好的竞争格局;二是保护投资者的利益，打击市场欺诈行为;三是减少和消除系统危机或风险，促进期货市场健康发展，维护资本市场秩序;四是提高市场竞争力，促进国民经济发展。这些立法目的与国际自律组织的监管目标是一致的。例如，证监会国际组织(IOSCO)制定的《证券监管目标和原则》确立的监管目标就包括“保护投资者利益”、“保障市场公平、有效和透明”、“减少系统风险”。事实上，也有一些国家和地区的立法并没有对立法目的进行明确的阐述，但相关制度规定所体现的立法精神与其他国家立法并没有大的差异。而且，除了立法的明示目的外，我们也可以通过立法的发展及相应的变革分析立法目的和立法理由，也就是隐含的一些立法精神。
三、我国未来期货法的立法目的
我国期货立法离不开期货市场发展的理论提升和域外立法的经验总结。总结各国和各地区期货法的立法目的和基本精神，并结合我国《证券法》的表述，我国未来《期货法》的第1条应为:“为了规范期货交易行为，防范市场风险，保护投资者合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进期货市场的发展，制定本法。”也有观点认为，需要加入“加强期货市场的监管”之类的表述。本文认为，“规范”之类术语即含有国家介入和干预的态度，有监督和管理之意。且这类表述与期货市场基本法的地位极为不吻合，也与其他国家和地区立法的理念相悖。因此，不应含有“监管”之类的语言。另外，公平之类的抽象性的价值术语可作为基本原则加以规定。我国未来《期货法》的立法目的可以分为如下四个层级:
1.规范市场交易行为。期货法涉及两种基本的法律关系，即期货交易法律关系和期货监管法律关系。期货交易关系是由多种法律关系构成的有机体，主要包括投资者与期货公司之间的委托关系、投资者向期货公司交存保证金的关系、期货公司向交易所交存保证金的关系、交易所与买卖双方委托的期货公司之间的结算关系、投资者与期货公司之间的结算关系、会员结算关系以及投资者与律师事务所、会计师事务所、评级机构等服务机构形成的服务法律关系等。期货监管法律关系是指政府监管机构以及自律监管组织如交易所和行业协会与市场参与者形成的法律关系。在期货立法中，交易关系是期货法律关系的基础关系。我国规范期货交易关系的法律制度，如产品的开发和上市制度、风险准备金制度、保证金制度、资金存管制度、大户报告制度、涨跌停板制度、强行平仓制度、强制减仓制度、结算制度、集合竞价制度等都借鉴了发达国家的经验，制度设计较为成熟。因为，这些制度体现了期货市场的一般规律，具有共性。但是，我国现行立法的重心强调的是政府监管关系，对于规范期货公司、服务机构等与投资者关系以及自律监管关系方面的法律制度还存在很大不足。为此，我国期货法应进一步完善交易关系法律制度，并提升期货交易所和期货业协会的自律地位。此外，立法还需要对诚实信用原则以及公开、公平、公正原则等进行具体化。
2.保护投资者合法权益。在期货市场，投资者包括套期保值者和市场投机者。他们都是市场的参与者，是资金的提供者，因而是交易市场的基础和支柱。从客观上而言，期货公司与投资者之间存在着信息不对称和地位不对等的状况。此外，期货市场还存在过度投机、内幕交易、市场操纵、传播虚假信息等违法行为。因此，各国和各地区期货立法均将投资者保护作为立法目的，并建立多层次的制度体系。投资者保护是资本市场发展的永恒主题，是市场发展的法宝。期货市场同样如此。西方发达国家都很重视对投资者的保护，这是它们发展迅速的关键因素之一［1］。而我国《期货交易管理条例》强调的是“保护期货交易各方的合法权益”，没有突出对投资者的保护。该种立法目的的表述不仅与我国《证券法》相区别，而且从证监会国际组织、各国和各地区立法目的表述来看，并没有这样的表述方式。这种立法理念也反映在投资者保护具体制度设计的欠缺上，如在投资者的类型区分、保护基金制度、损害赔偿制度等方面存在很大不足。从法理上而言，期货交易各方的利益都应得到法律保护，但是立法需要突出重心。从我国现实来看，我国期货市场上大多数交易者是中小散户，只有少部分是机构投资者，而国外成熟期货市场情况刚好相反。因此我国应完善相关制度，加大对投资者的保护力度。
3.防范风险和维护市场秩序。一般来说，任何投资都存在风险。1994年2月，国际证监会了《场外衍生品交易风险及金融风险控制机制》，首次对衍生产品交易的五种主要风险，即信用风险、市场风险、流动性风险、法律风险和操作风险进行了分析，并要求全球从事衍生产品交易的机构和各国监管当局必须建立有效的内部监管机制，以控制上述风险。由此可知，期货市场蕴含着巨大的风险。而且，随着经济全球化和自由化的发展，期货市场风险具有传导性。事实上，在期货市场等资本市场中，容易出现各种各样的不正当交易行为，如散布虚假信息、内幕交易、操纵市场、欺诈客户、不正当竞争、过度交易、过度投机，等等。期货法需要控制市场风险，限制和消除一切不利于市场运行的因素，以维护参与者的合法利益和社会公共秩序［2］。我国期货市场建立之初存在问题的主要原因是立法和监管的缺失。为此，需要健全立法，加强监管。主要包括:其一，事前预防。具体包括市场准入制度、设立投资者保护基金、规范期货公司的业务行为、信息公开、交易风险控制制度、期货公司内部风险控制制度、投资者教育等。其二，事中监管。对于期货市场的交易行为以及相关主体的服务行为，政府监管机构以及交易所、行业协会应实时监督、检查，对于违法行为应及时调查处理。其三，事后补救。对于期货市场上的违法违规行为，执法机构应公正执法，司法机关应公正裁判。
4.促进期货市场发展。期货法应以提升资本市场竞争力和和促进国民经济发展为最终目的。例如，学者认为，美国2000年《商品交易现代化法》的目的就是使美国期货市场更具有竞争力，同时降低系统风险，其根本原因是迎合美国经济发展的需要［3］。为此，我国《期货法》的制定应以“发展”为核心，重点要提升期货市场乃至于整个资本市场的内生能力，并进而促进经济的发展。我国的期货立法应处理好三种关系:一是公平和效率的问题。公平意味着要形成公正的市场竞争秩序，杜绝地方利益和部门利益的保护，要加大投资者保护力度。期货市场的效率要强调内涵式发展，不是片面追求数量上的增长。追求效率不能牺牲公平的市场环境。二是规范和发展的关系。规范是手段，发展是目的。规范不是约束、治理和整顿，而是在认识和尊重期货市场一般规律的基础上，按照市场本身运行规律办事。三是监管和创新的关系。监管不能超越限度，不能阻碍市场创新。但我国目前的市场创新受到一定的限制。我国期货立法应进一步扩大期货品种和完善准入机制，促进期货公司业务的多元化，发挥自律组织的一线监管职能，统一期货交易结算，扩大和鼓励机构投资者的参与，以发挥期货市场的基本功能。由于我国期货市场主要是靠政府推进，缺乏自然演进的过程，因此我国期货市场的发展应贯彻稳步发展的理念。
作者：黄爱学单位：北方民族大学法学院
