税收优惠政策调整方式分析

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编者按：本论文主要从“两法合并”后，我国对外资的税收优惠政策不会取消，但将合理化；我国的税收优惠政策有必要进行改进和调整；优惠政策调整的出发点是以合理的“特惠制”取代紊乱的“普惠制”等进行讲述，包括了继续对外资给予税收优惠政策并不意味着对现行的优惠政策原封不动地全部保留、税收优惠过多，普惠性倾向突出而实际规则紊乱等，具体资料请见：

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了下一步我国税制改革的基本原则和具体内容，其中，“统一各类企业的税收制度”是重要任务之一。为此，有关方面拟定了内外资企业所得税的合并方案（以下简称“两法合并”），并广泛征求各方面的意见。从反馈的意见来看，多数人都对“两法合并”给予积极的肯定，并希望能尽快实施，但也有人持不同的看法，认为对外资优惠政策的调整会影响吸引外资。本文就此提出我们的一些看法。

一、“两法合并”后，我国对外资的税收优惠政策不会取消，但将合理化

对外开放、吸引外资是我国的一项长期基本国策，也是面对经济全球化各国为增强本国的经济实力而纷纷采取的策略。为了吸引其他国家（地区）的经济资源流入本国（地区），近20年来，各国先后调整法律制度，实施特别政策，而给予税收优惠即是各国普遍采取的一种应对措施。从1986年到2000年，26个经合组织国家的最高公司所得税率平均下降了9个百分点，由41%下降到32%，而美国则下降了11个百分点，由46%降到35%.如果将地方税率也考虑进去的话，那么从1996年到2002年，30个经合组织国家的最高公司所得税率平均下调了6个百分点，由37.6%下降到31.4%，而同期美国的最高公司所得税率一直维持在40%没有变化。我国周边的新加坡、马来西亚、泰国、韩国等国家也将其公司所得税率降到了28%-35%之间（OECD，2001）。

面对日益激烈的国际税收竞争，我国不会也不可能取消对外资的税收优惠政策，降低中国对外资的吸引力。因此，在总结我国20多年来吸引外资政策的经验及教训的基础上，“两法合并”改革方案继续肯定了给予外资税收优惠政策的做法，并积极考虑其合理化，作了相应的明确而具体的规定。那种认为“两法合并”改革将取消对外资的税收优惠政策的看法是没有根据的。

二、我国的税收优惠政策有必要进行改进和调整

继续对外资给予税收优惠政策并不意味着对现行的优惠政策原封不动地全部保留。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“既要扩大利用外资规模，更要提高利用外资水平，更好地发挥外资的作用。”我国的改革开放已实行了25年，社会经济形势已发生了巨大的变化，随着社会主义市场经济体制的建立，我国的经济发展因保持持续而快速的增长而受到世界的瞩目，人民的生活水平有了根本性的改善，中国在国际经济、政治中的话语权日益增强。在这种形势下，根据我国的社会经济发展战略目标和国际经济政治发展的新动向，对现有的税收优惠政策进行与时俱进的调整（既包括对外资优惠政策的调整，也包括对内资优惠政策的调整），不仅是必要的，也是明智的，还是履行入世承诺的必要举动。

调整税收优惠政策针对的是现行优惠政策中存在的种种问题和缺陷。我国的税收优惠政策，特别是所得税优惠政策，是在改革开放的20多年中陆续制定实施的，主要的优惠方式包括：免税、减税、加速折旧、亏损结转、投资抵免、再投资退税等；主要的优惠对象包括：外商投资企业、高新技术企业、第三产业、利用“三废”生产加工的企业、农林牧渔企业、安置失业人员的企业及社会福利企业等；优惠政策主要集中在各类开发区、各类开放城市、西部地区、东北老工业基地、老少边穷地区等。其中对外资的优惠幅度大，期限长，在整个企业所得税优惠政策中具有特殊地位。上述优惠政策在调节经济总量和经济结构、促进经济增长、保持经济社会稳定方面发挥了积极作用，但同时也不容忽视其中存在的问题，主要是：

1.税收优惠过多，普惠性倾向突出而实际规则紊乱

为了支持企业发展，解决企业在改革中遇到的各种困难和问题，国家不断出台各种税收优惠政策，以至优惠政策的范围越来越宽，数量越来越多。时至今日，谁也说不清企业所得税到底有多少优惠政策，仅中央出台的优惠政策就高达100多项。据有关方面的不完全统计，2002年我国全国税收（不含关税和农业税）的减免额为901亿元，其中涉外企业的减免额为357亿元（周华伟等，2003）。当多数企业都能享受或多或少的优惠时，优惠政策便成为一种“普惠制”，而在“普惠制”下，企业名义上处在了同一起跑线上，等于大家都没有优惠，实际上则运用不规范形式争取五花八门的“吃偏饭”的优惠，“潜规则”盛行。结果，国家支付了高昂的财政代价，却未收到税收优惠预期的政策效应。而且优惠政策过多、过滥，不仅肢解了税法，对税制造成了严重的侵蚀，而且还会扭曲人们的思想认识，形成“要改革和发展，首先要靠争税收优惠”的倾向。

2.政策目标不明确，区域优惠和照顾困难企业过多冲淡了产业性目标

我国的企业所得税优惠是分别根据产业政策、区域政策、吸引外资政策、进出口政策和社会政策等来制定的。由于政策目标之间缺乏系统筹划，决策的多元化往往导致政策目标的多重化，造成过渡性、临时性和特定性的优惠大量存在，很难保证制度性政策目标的实现，甚至会引发政策目标间的相互冲突，造成优惠政策效率的降低。正如世界银行专家韦特？P？甘地等人所指出的：“税收优惠在实现所有目标时，并非同等有效”，“一般说来，当税收优惠所包含的目标非常广泛时，税收优惠政策将不会有效”（许建国等，1993），我国企业所得税优惠政策中，属于区域性优惠和照顾困难企业的优惠政策过多，不但冲淡了产业性政策目标，甚至可能与产业性政策目标相背离。例如，当产业调整目标与就业目标交织在一起时，一些限制性产业就很难关停并转。

3.部分优惠政策有失公平，安排不当，妨害内资企业竞争力

从企业所得税优惠来看，存在着内外资企业、行业、地区、规模类型等多种差别。其中，以内外资优惠政策的差别最大。我国是世界上少数几个采取全面优惠政策来吸引外资的国家之一，优惠之多，范围之广，鲜有国家能比。对外资给予“超国民待遇”，在我国改革开放初期是必要的，到如今也不违反WTO的有关规定，但其负面影响却日渐显现：一是严重削弱了内资企业的竞争力，特别是在竞争性生产领域，内资企业从一开始就处于下风。而我国的经济建设从根本上说还是依靠众多的内资企业，如果作为主力军的内资企业的发展受阻，绝对不利于我国市场经济体制的健康发展和经济发展的战略安全。二是外资享受的优惠政策是通过在经济特区、经济开发区等特殊区域设立而取得的，而经济特区、经济开发区又主要集中在东部沿海发达地区，从而形成东部地区对外资的“超捕捞”或“超吸收”现象（徐菁，2000），加大了中西部地区引进外资的难度，扩大了地区之间的发展差距。三是“两免三减”的优惠方式更多吸引的是中短期外资项目，虽然在当期实现了外资流入，但从长远看却潜伏着未来外资流出的问题，未必有利于我国经济的长远发展。四是优惠政策设计不当导致外资的结构不尽合理。不同性质的企业对税收优惠政策的反应是不同的，有的偏好降低成本的激励措施，有的喜欢资产处理的激励办法，有的则更关注利润分配的相关政策。而现行的优惠政策更多的是刺激引资的规模，而对外资的结构缺乏引导力，造成引进的外资中，中小型企业较多、国际大财团、跨国公司较少；亚洲国家及港澳台的投资居多，欧美发达国家的投资相对偏少；一般加工工业的投资较多，基础产业、高科技产业、农业、交通业等投入较少，甚至有些外国公司把环境污染重、影响员工身体安全、资源高消耗的产业转移到我国（郭永芳，2000）。五是税收优惠的政策效益不甚理想。我国以牺牲租金和税收为代价给予外资“超国民待遇”，但外资的财务效益不如内资企业，比如2001年外资工业企业每百元销售收入所交增值税为3.37元，而同期国内工业企业则为4.64元。而且，外商投资企业关联交易多，常使用内部转让定价手段避税。据专家估计，跨国公司每年在我国的避税高达300亿元以上（于保平，2003）。六是全面优惠政策导致了外资的鱼目混珠。外资并非铁板一块，也是良莠不齐的。我们引进的目标是具有高科技和先进技术的外资，但在全面优惠的政策下，不仅技术平平的外资大量涌入，而且“假外资”成为中国特有的现象，它们不但消耗了我国有限的资源，而且对内资产生“挤出效应”，加剧了内资企业的人才流失和下岗失业。

4.税收优惠方式以直接减免为主，容易受限和扭曲

我国现行企业所得税优惠主要是采取直接优惠方式，基本上局限于税率优惠和定额减免这样一种事后利益的减免，较少采取国外普遍通行的间接优惠方式，如加速折旧、投资抵免、加大费用列支等减少税基的事前利益上的优惠。税收优惠方式的单一，一方面使得优惠的规模往往受制于政府财力的多少，使需要优惠的企业不能及时得到政策上的支持，削弱了税收优惠的系统性和协调性，另一方面许多直接优惠措施还易于被纳税人利用来进行偷逃避税，这样就扭曲了税收优惠的引导作用。

上述问题如果得不到解决，不仅不利于提高利用外资的水平，也不利于我国经济的持续稳定发展。因此，调整税收优惠政策，不仅是税制本身完善的需要，也是进一步贯彻改革开放政策、提高本国企业的国际竞争力、吸引高端资本进入的需要。

三、优惠政策调整的出发点是以合理的“特惠制”取代紊乱的“普惠制”，提高规范性与透明度

优惠政策的激励作用就在于以政策的差别来“人为”地改善受惠者的条件，增强它的竞争能力，从而起到鼓励扶持的作用。显然，受惠面越窄，优惠政策的激励作用就越大，反之，受惠面越宽，优惠政策的激励作用就越弱。此番“两法合并”改革对优惠政策的调整，其基本出发点就是以“特惠制”取代“普惠制”，即税收优惠政策不再泛泛地给予各类企业，而是集中在国家战略发展和产业政策明确倾斜的产业或企业（既包括外资企业，也包括内资企业），并且优惠的力度还要进一步加大。很明显，特惠制更有利于吸引新兴产业和高端技术的外资进入我国，减少引进外资的盲目性，有利于提高利用外资的水平。

税收优惠政策之所以要进行这种调整，是基于以下几点认识：

首先，随着国家经济体制和投融资体制改革的深化，企业资本融合速度加快，不同性质企业之间相互参股、控股情况非常普遍。同时，国有企业、“三资”企业和民营经济的共同发展，使我国经济成份趋于多元化和企业资本“混合化”，客观上要求制订统一、规范的市场规则，对不同的经济成份应一视同仁。在此情况下，必须打破现行以经济类型为基础建立的税收优惠制度，制定规范、统一的税收优惠政策，否则其执行效果会大打折扣并将难以继续实施。

其次，从国际上看，各国税收优惠的政策目标基本上是一致的，普遍强调刺激投资、扩大出口、鼓励科技开发、支持农业和基础产业，以及促进区域开发和扩大社会就业等。在税收优惠方式上则具有不同特点，发展中国家一般采用定期减免、优惠税率等简单的直接优惠方法，发达国家一般采用加速折旧、投资抵免、增加税前扣除项目、提高扣除标准等间接优惠办法。上述两种税收优惠方式各有利弊，直接减免税短期效果较好，政策优惠易于计算，适合区域经济开发的要求；间接减免税长期效果好，有利于增强企业发展后劲，可以体现国家产业政策，适合全国性推开。鉴于我国市场经济不断完善、城市化进程加快，经济已从重点区域率先发展向不同地区全面发展推进，因此，我国税收优惠也应从直接方式为主转到以间接方式为主上来。

第三，作为改革、开放的试验区，经济特区、经济开发区、沿海开放城市都被赋予实施一些特殊政策。但是，不论是初期还是现在，这些特殊区域都不仅仅只是特在税收优惠上，在外资的准入、管理机构的设置、政府管理的方式、人才的引入和流动等等政策方面，特区都享有一定的特殊权限，以便率先建立市场经济体制。因此，与其说特区是特在税收优惠上，不如说是特在其灵活的机制、高效率的管理上，特别是在市场经济体制趋于比较完善、市场机制已经发挥基础作用的现阶段，特区税收优惠的作用已经大为减弱，在这种情况下，逐步取消特区在税收方面的特殊政策的时机已经基本成熟。相信没有了特殊的税收优惠，特区依然可以保持其繁荣发展的局面，在新时期成为另一种意义上的经济特区。

基于以上认识，我们得出几点结论：一是仅靠税收优惠政策来吸引外资的工作思路，已经不能适应我国加入WTO后的新形势，我们应当在完善市场机制、提高服务质量上下功夫，着力创造一个公平透明的投资环境；二是当前国际资本流动出现了新的特点，跨国并购投资已成为全球外商投资的主要方式，吸引外资工作必须适应这种变化，更多地鼓励外商投资参与现有企业技术改造；三是国外大公司到中国投资，更多的是一种发展战略上的考虑，吸引他们投资的主要因素是国内广阔的市场前景、高素质及低成本的人力资源等，而不仅仅是税收优惠政策；四是当前的一些税收优惠政策鼓励了部分外商投资投向一般加工工业，既造成了重复建设，加剧了国内市场竞争，又影响到外商投资的经济效益；五是经济特区的市场机制已经建立并开始运转，税收优惠不应成为特区的主要政策手段；六是对重组改造成功的国有企业应该“断奶”，不应再通过税收优惠对其补贴。四、对外资优惠政策的调整总体上将有助于提高外资利用水平

有些人担心，外资对我国税收优惠政策的调整十分敏感，搞不好会引起很大的震动和冲击，影响外商投资的积极性。我们认为，这种担心有些过虑，考虑的比较窄。

1.税收优惠并非吸引外资的首要因素

一般来说，对FDI（外国直接投资）的吸引力主要包括以下因素：一是市场潜力因素，一个潜在巨大的市场对吸引外资具有重要的作用。二是政局和法律因素。政局不稳定直接影响投资的安全性，而法律不健全又使投资者的权益将得不到有效保护，可以说上述因素是决定外资是否投资的两个基本条件。三是要素禀赋等比较优势因素，包括劳动力、资源禀赋等。从发展规律来看，这些因素对吸引外资的重要性正在逐步下降。四是成本和激励因素，包括地理优势节约运输成本，或是当地政府给予的优惠政策。目前来看，政府的优惠政策在吸引FDI方面的作用呈不断弱化的趋势。五是一国区域内部的集群因素。东道国特定区域内的产业集群对FDI具有较强的吸引力，它使东道国在吸引FDI方面具有持续的竞争优势。世界银行经济学家威勒和莫迪进行的研究也表明，跨国公司在实现一体化扩张的过程中，最关心的因素为基础设施、现有外资状况、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。有两个例子可以证实这一点：乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但并没有对外资产生多大吸引力。相反，美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但美国一直是世界上吸收外国直接投资最最多的国家。因此，优惠政策在提升东道国吸引外资的竞争优势方面作用非常有限，它只不过是一个辅助性政策，而不是决定因素。

有学者对保加利亚、前捷克斯洛伐克、匈牙利、波兰和罗马尼亚等5个中东欧经济转型国家外国直接投资税收优惠政策的研究发现，税收优惠并不是吸引外国直接投资的有效方法。除了极高的税收水平以及资本自由流动等两种特殊情况外，通常情况下税收优惠在跨国公司的投资决策中并不起决定性作用，而且国家之间较小的企业所得税税负差异不可能对跨国公司的投资决策产生重大影响（JackM.Mintz、ThomasTsiopoulos，1992）。

我国经过二十多年的改革开放，投资环境已大有改善，特别是在我国加入WTO后，进口关税水平大幅降低，国内市场进一步放开，国外资本和产品将大量涌入。在此背景下，外国投资者的关注点已从享受优惠政策转到占有中国市场上来，特别是随着越来越多的大公司总部的迁入，我国的产业集群优势日益增强，在这种形势下，税收优惠政策的调整（向大的外国资本进一步倾斜）总体而言不会改变外资进入中国的决策，但会发生引进外资结构的优化，提高我国的外资利用水平。

2.外资能否切实享受到政策优惠取决于国家间的税收协定

给予外资税收优惠并不等于外资能够实际得到这部分优惠。跨国投资者能否真正得到资本输入国给予的税收优惠，取决于资本输出国能否实行税收饶让，如果实行税收饶让，税收优惠的好处将落入投资者手中，如果不实行税收饶让，税收优惠的好处将落入资本输出国家的政府手中。在与我国签订税收协定的80多个国家中，大多数都未实行税收饶让，这意味着我国因给予外资税收优惠政策而放弃的经济利益，绝大多数并未使跨国投资者直接受益，而是送给了外国政府。有鉴于此，调整税收优惠政策又怎么谈得上影响外国投资者的进入呢？

3.“两法合并”后的新所得税制对外资仍有吸引力

“两法合并”最终通过的具体方案我们尚不得而知，但有几点是明确的：一是税率至少降低至25-28%，这个税率低于OECD国家目前的平均税率，也低于中国周边的一些国家和地区的平均税率，因而对外资仍有吸引力；二是对现有的外资企业给予过渡期的照顾，在过渡期内外资仍享受中国政府承诺的优惠政策，这样就保证了外资的应有利益；三是外资若进入我国鼓励发展的产业或区域，将享受到力度更大的政策优惠。

4.流转税平稳并轨的启示

1994年，我国对流转税进行内外税制的并轨，取消对外资企业征收的工商统一税，改征与内资企业同样的增值税、消费税和营业税，并规定了5年的过渡期。外资企业缴纳的流转税要比所得税多得多，但实践证明，流转税的并轨非常平稳，并未影响外资进入我国的基本态势。因此我们有理由相信，此次所得税优惠政策的调整同样不会影响外资的进入。

5.国际税收竞争的局面将催生国际协调机制的建立

当前存在的国际税收竞争是一个事实，特别是近20年来，由于全球经济融合度不断提高，国际税收竞争日趋激烈。竞争的结果是各国都为此付出了利益的牺牲，加剧了税收管辖权的摩擦。现实表明，税收竞争不符合全球经济资源的合理配置，不利于经济全球化的进一步发展。1998年，联合国贸发会议在《世界投资报告》中指出：“优惠税收制度有一点是共同的，即导致在没有发生实际活动相应转移的情况下利润转移的可能性。一旦有一个国家引入这种制度，其他国家就会发现必须也采取类似的措施，已经有越来越多的国家认为这种形式的税收竞争是有害的，因为它扭曲了资本的流动，减少了税基。”为了应对国际税收的无序竞争，人们开始寻求国际税收政策合作的形式与途径，以解决有害的税收竞争问题。可以预料，如同贸易争端引发世界贸易组织的建立那样，税收竞争也终将引发国际税收合作组织的建立，到那时，税收优惠政策将被严格地限定在规范的共同条款中。

五、抓住机遇，尽快推出“两法合并”改革

按照党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，出口退税制度的改革和东北试行增值税转型改革的进行，表明我国新一轮税制改革和完善的战役已经打响。就企业所得税而言，改革的方案已经酝酿了多年，而2005年又是决策层确定的“改革年”，我们认为目前是推出“两法合并”改革的最好时机。其基本依据是：

1.税收收入的迅猛增长提供了改革的财力保证

我国的税收收入近年来增势特别强劲，在2000-2002年每年增长2000亿元的基础上，2003年的增长额超过了3000亿元，2004年的增长额更是突破了5000亿元。导致税收收入迅猛增长的因素，除了经济持续快速的发展外，政策的适时调整和征管的加强也是重要的方面。但是我们也必须清醒地看到，税收收入的这种大幅度增长不可能持续长久，以征管为例，我国的税收征收率已经从改革初期的60%左右提高到目前的80%，再要提高的难度很大。这意味着征管可能很难成为今后我国税收增长的主要因素。而所得税改革预计将减少收入几百亿元，在这种情况下，如果不在税收高增长的时期推出“两法合并”改革，将错失良机。

2.可与增值税转型改革联动，降低改革的成本

增值税转型改革目前正在东北地区试行，预计将在近年内全面推开。如果同时推出“两法合并”改革，那么，企业因增加增值税抵扣而获得的财力，将部分弥补因所得税改革而增加的支出，这有利于所得税改革的顺利进行。

3.对外资优惠政策的调整有利于缓解人民币升值的压力

截至2004年11月底，全国累计批准设立外商投资企业504568个，合同外资金额10781.68亿美元，实际使用外资金额5590.23亿美元，已超越美国居全球之首（证券时报，2004）。最近，一些国家以我国外汇储备增长迅速为由向人民币汇率施压。外汇储备增长的动因来自出口和外商直接投资的增长，自我国价格开放以来，外商直接投资对外汇储备增长的实际贡献已经接近出口对外汇储备增长的实际贡献，并有逐渐增强的趋势（何青，杨晓光，2003）。大量外资的流入不仅缓解了经济高速增长时期的储蓄-投资缺口，而且由于外国直接投资产生的“技术外溢效应”与“学习效应”，使中国贸易部门的技术水平和劳动生产率不断提高，贸易品劳动生产率增长要快于非贸易品劳动生产率增长，国内的CPI（消费品价格指数）和WPI（工资价格指数）的差距要大于世界CPI和WPI的差距，换句话说，同样程度的总价格水平上升，会更多地体现在非贸易品价格上，国内的贸易品价格和国外相比依然会具有比较优势。在它的带动下，实际汇率仍然存在潜在贬值趋势，而名义汇率则会面临升值压力，也即巴拉萨-萨缪尔森效应在中国已生效（杨帆等，2004）。

1997-2000年，中国出现了一定程度的通货紧缩，国内的贸易品价格出现了大幅的下降，平均低于主要贸易国3.5个百分点（王晓博，2004）。从中、短期来看，国内相对于外部经济的物价水平如果没有出现大幅上升，贸易品相对价格会依然保持优势，它所带来的国际收支余额的增加将会成为未来人民币名义汇率升值的潜在压力。除了净出口变化及国内外的利率差，利用外资情况是影响人民币币值的一大因素，据测算，外资流入与中国外汇储备呈明显的正相关性，利用外资每增加1亿美元，外汇储备可以增加3.31亿美元；而资本流入每增加1亿美元将导致人民币货币供应量增加135.55亿元（徐美银，2004）。从整体看，我国经常账户累计顺差1786亿美元，资本和金融账户累计顺差2001亿美元，合计3788亿美元。到2004年11月，中国外汇储备达5121亿美元，比去年增长27%，并且从1993年起呈急剧上升趋势。外汇占款占基础货币投放总量比重到2004年10月底已经达到83%（郑新华，2004）。上述数据表明，我国的人民币面临着较大的升值压力。

正面处理升值应慎之又慎，“广场协议”之后日本的情形便是前车之鉴。而我们如能尽快推出“两法合并”改革，调整对外资的优惠政策，尤其是实行“特惠制”，将减少低端技术水平的外资进入，降低经常项目和资本项目的顺差及外汇储备的增长幅度，可以从侧面起中和作用，在一定程度上缓解人民币升值的压力，是策略掌握上应当十分看中的一种配套因素。