烟草业税收政策策略管理

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编者按：本论文主要从我国烟草业的现状及入世带来的冲击；入世对我国烟草业税收政策的影响；对应税收策略等进行讲述，包括了关税政策、消费税政策、所得税政策、以中国是发展中国家和烟草业是特殊行业为基点、调整烟草消费税政策，适当降低烟草消费税税率、统一内外资企业税制，并采取一定过渡措施等，具体资料请见：

一、我国烟草业的现状及入世带来的冲击

我国是世界烟草第一大国，现阶段常年吸烟人口约占世界总吸烟人口的25％，总数达3.1亿人之多。1995-l999年，我国平均每年收购烟叶220万吨，生产卷烟3380万箱。平均每年的烟叶生产量约占世界总量的35％，卷烟产销量约占世界总量的32％。近年来，我国吸烟人数、烟叶收购量及卷烟产销量等都稳居世界第一位。对我国这样一个拥有众多吸烟人口和庞大生产规模的烟草大国而言，烟草业在国民经济中的重要地位是不言而喻的。1999年，我国烟草业共实现工商利税989亿元，约占国家财政收入的10％。

我国自1982年对烟草制品实行国家专卖和对烟草业实行集中管理以来，国内烟草业取得了巨大发展，现阶段已形成相对庞大的产业规模和较为完整的产业体系，并培育了像玉溪、昆明、长沙等一批技术装备达国际先进水平，产品亦有一定竞争力的大企业。然而，由于我国现阶段生产力水平的制约以及长期计划经济体制的影响，国内烟草行业普遍存在着市场集中度低，资源配置不合理，产品结构单一，地方保护主义严重等弊端，致使我国烟草企业在市场营销能力，经营管理能力，技术创新能力等方面与国外烟草大企业还存在较大差距。同时，由于我国对烟草进出口长期实行较为严格的管制政策，使得我国烟草的外贸依存度一直偏低，其发展基本上靠国内市场实现。加入WTO以后，我国烟草业承担着降低关税，放松甚至取消关税壁垒，渐进开放国内市场，修订或重订规则等义务。拥有世界上最为庞大的吸烟群体的中国必然成为各大跨国烟草企业激烈争夺的市场，而我国国内烟草企业的国际竞争力又如此之脆弱，这势必给国内烟草市场带来巨大冲击。与此同时，传统的行政体制、财税体制、法律体制乃至企业体制等都将面临着巨大的挑战。本文试就入世对我国烟草业税收政策的影响展开论述，并提出相应的税收对策。

二、入世对我国烟草业税收政策的影响

（一）关税政策

对于烟草制品的进口，我国一直采取高关税政策，如1999年卷烟关税为36％，进口烤烟关税为40％，远高于同期23％的全国商品平均关税水平。可以肯定地税，中国加入WTO后，各种烟草制品的进口关税将不得不大幅减让。

我国对烟草制品的生产、销售和进出口一直实行严格的计划管理和许可证制度，特别是对外国烟草商，各种管制更加严格。中国加入WTO以后，虽然总量计划、许可证制度还可以存在，但却不可能仅仅凭借行政手段和计划指标将外国烟草商拒之门外。国外烟草商如果想进入中国市场，他们将根据“市场开放”和“国民待遇”原则取得许可证，并同国内烟草企业展开平等的竞争。因此，中国将不得不对计划和许可证制度进行相应调整和改革，配额保护也只能维持一段时间。

（二）消费税政策

烟草作为传统消费品，国家历来对其实行高价高税的“寓禁于征”政策。1994年新税制实施后，我国开始对烟草征收消费税。1998年7月1日，国务院对卷烟消费税进行了调整。2001年6月，国务院再次对卷烟消费税的计税方法和税率进行了调整。业内人士认为，这次消费税调整给广大烟草厂增加了税负，不少中小型烟厂将因此而倒闭；而高档烟由于税率下降，成为烟草生产最大的盈利点，生产厂商们开始在这块市场上拼力角逐。一般认为，对烟酒合理征税，不仅可以引导消费方向，调整社会消费结构，而且还会增加财政收入。然而，西方税收理论研究表明，香烟是缺乏需求弹性的，而消费税又是最具累退性的税种，它有悖于税收的公平原则和中性原则。消费税主要转嫁在消费者身上，对收入不同和消费偏好不同的人们来说税负又是不公平的；它会使价格比例发生变动，从而导致资源配置失调。从我国实际情况看，对烟草征收消费税亦不能对消费产生多少导向作用，国家倒是增加了不少财政收入。从当前来说，我国目前的消费税政策有几个问题是值得深思的：第一，我国消费税是价内税，税负分担不清晰，而国外都是价外税，根据WTO的“透明度原则”，是否有必要将其改为价外税；第二，我国烟草消费是以中低档烟为主体，当前调整是否会给广大消费者增加税负；高档烟成为烟草生产的最大盈利点和广大烟草厂商的利润追逐点，对我国消费结构来说，是否会导致资源配置不合理；第三，入世后大量中小烟厂倒闭，留出来的市场空隙最终会由谁填补；当前调整又是否更有利于国内烟草企业与外国企业竞争（特别是中小型烟厂）；第四，增加税收是否会导致走私和偷逃税的增加。

（三）所得税政策

合资企业在过去15年中一直享有特殊的优惠政策，中国加入WTO，贸易的自由化将使新建合资企业的机会增加。中国烟草业要进入国际市场还需要外国的帮助，同时要面对国际市场中国又需要外国的先进技术和管理技巧。因而，合资企业将在今后几年里担当重要角色。

然而长期以来，外资企业在享受优惠政策上可以说是“超国民待遇”，两套所得税税法并存。税收优惠政策的不同，使外资企业的所得税负担率大大低于内资企业，不利于国内烟草企业与国外烟草企业公平竞争，统一内外资企业所得税已势在必行。

三。对应税收策略

（一）以中国是发展中国家和烟草业是特殊行业为基点，研究和利用WTO规则对发展中国家的优惠政策，为中国烟草业的生存和发展争取有利的外部环境。中国应积极行使作为发展中国家的特殊权利并强调“吸烟有害健康”的产业特性，一方面努力延长过渡期，以保证烟草行业有相对充分的时间进行结构调整；另一方面，在不违反规则的前提下尽量提高准入门槛，以减轻外烟流入对国产烟市场的威胁和冲击。而对于已经进入国内市场的外国卷烟，要积极利用反倾销和反补贴措施，进行有理、有力的打击。

（二）调整烟草消费税政策，适当降低烟草消费税税率。大的更大，小的更小；强的更强，弱的死去，这是中国卷烟企业参与国内市场国际化竞争的必由之路。但是，要达此目标，不可能仅通过“扶优关小”的政策安排来促成。从过去的经验看，通过行政手段来“扶优关小”，除了付出巨大的努力和高昂的成本外，效果还是难以尽如人意。适当降低烟草消费税率，特别是中低档烟税率，给企业多一个生存空间，让市场通过自由竞争实现优胜劣汰和资源优化组合，也避免人为干涉造成的市场效率损失。将消费税从价内税改为价外税，统一各地税率，然后逐步过渡到卷烟销售地区交纳消费税，加快财税体制创新，以最大限度消除地万保护主义。

（三）统一内外资企业税制，并采取一定过渡措施。按公平税负的原则统一内外资企业的税制，是入世后我国烟草企业能与外国烟草企业公平竞争的迫切要求。为保证国内外烟草企业在过渡时期的公平竞争，对外资企业可采用新企业新政策，老企业老政策的办法，并适当保留引导外资的优惠政策；同时，对原有内资企业在相同条件下应给予适当优惠。

（四）完善出口退税政策。入世后，国家鼓励出口的许多优惠政策将被取消，出口补贴将不再适用，而出口退税政策按国际惯例不属于出口补贴范围。因此，入世后出口退税政策将作为国家鼓励出口的主要外贸支持手段。特别对于烟草业而言，由于外贸依存度一直偏低，完善出口退税政策尤为重要。要进一步完善出口退税政策，提高出口退税率，尽可能贯彻“征多少退多少”的税收中性原则，使我国烟草制品能以零税率进入国际市场，扩大出口，增强国际竞争力。

（五）加强税收宏观调控职能，引导烟草业适应国际潮流进行产业结构调整。低焦油混合型是卷烟产品发展的世界性潮流，而焦油含量过高和烤烟型卷烟比重过大又恰恰是中国烟草参与国际竞争过程的一个巨大障碍。对生产低焦油混合型卷烟企业可适当采取优惠政策，促使产业结构优化调整，以使我国烟草业增强国际竞争力。

税务行政处罚告知程序应由谁履行福建省国税局《关于印发福建省国税系统重大税务案件审理办法（试行）的通知》（闽国税发[2001]153号）中的第十五条第五项规定：“予以税务行政处罚的重大税务案件，应按规定履行行政处罚告知程序”，以及该条第六项规定：“根据《重大税务案件审理纪要》以及处罚告知等有关材料，作出处理意见，报经本级国税局局长批准后，以审理委员会所在机关名义作出《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》”，但规定中没有明确税务行政处罚告知程序应由谁来履行。处罚告知程序到底是由重大税务案件审理委员会履行还是由案件调查机构（稽查局）履行呢？笔者认为应分别由案件调查机构（稽查局）和重大税务案件审理委员会（以下简称审理委员会）履行或交叉履行。理由如下：

一、如果调查机构（稽查局）对案件已调查终结，经内部审理能初步定性为偷税并提出处罚建议的，审理委员会也没有改变该处理意见，则根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利”，和国家税务总局关于印发《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法（试行）》的通知（国税发[1996]190号）第四条、第六条的规定，由调查机构（稽查局）履行告知程序后再将调查报告连同所有的案件材料（包括陈述、申辩和告知情况）移交审查机构（案件审理委员会）。审查机构对案件下列事项进行审查：当事人陈述、申辩的事实、证据是否成立；经听证的，当事人听证申辩的事实、证据是否成立。这说明了告知在先，审理在后。

二、如果调查机构（稽查局）对案件已调查终结，经内部审理无法进行初步定性，也不能提出处罚建议的，把案件移交给审理委员会审理，最后经过审理委员会审理定性且须处罚的案件，应在处罚前由审理委员会履行告知程序，这样既符合《行政处罚法》第三十一条的规定又符合《福建省国税系统重大税务案件审理办法（试行）》第十五条第五项“予以税务行政处罚的重大税务案件，应按规定履行行政处罚告知程序”的规定。

三、如果调查机构（稽查局）对案件已调查终结，经内部审理能初步定性为偷税并提出处罚建议，并且根据上述第一点中的有关规定履行了告知程序，但经过审理委员会审理发现有未经处理的问题或者改变原处罚意见（包括改变原处罚金额或加重处罚），则根据《行政处罚法》第三十一条的规定，由重大案件审理委员会就审理中发现有未经处理的问题或者改变原处理意见的事实、理由及依据重新履行告知程序。