阐述产业发展流转税管理思考
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一、合理保护我国产业发展的现实意义
毫无疑问，入世后我国制度建设的基本面是营造自由开放、公平竞争、法治透明、符合国际标准的市场经济环境，但就我国目前各产业部门的实际情况来看，立即全面开放市场，完全放弃产业保护的条件尚不成熟。适度产业保护政策是经济全球化背景下我国谋求国家政治经济利益最大化的必然选择，不仅有充分的理论依据，更具有重要的现实意义。
（一）合理产业保护政策是扶持我国幼稚工业发展的需要
幼稚工业保护理论认为，自由贸易理论并不适用于一国经济发展的任何阶段。当一国的某些工业部门尚处在起步阶段时，需要政府给予某种程度的保护，促使其成长。一些学者甚至认为，一国经济发展的每一个阶段都会有需要保护的新兴工业部门。该理论已得到了各国的普遍认同，并成为WTO自由贸易原则的一项重要例外。中国是发展中国家，工业化进程才刚起步，特别是一些新兴的幼稚产业如汽车工业和高新科技产业等还经不起国外发展成熟、高水平同类产业的竞争，适度的保护既是中国经济发展的必要，同时又为WTO规则所允许，因而是合理、合法的。
（二）合理产业保护政策是改造传统产业，稳定就业，维护我国社会安定的需要
我国的一些传统产业，虽然生产力发展比较落后，但这些产业部门吸收了大量的劳动力，也应予以适当保护。如位居我国国民经济基础和命脉的农业，生产效率低，主流的土地密集型农产品粮食、棉花、油料等在国际比较中均处于显著劣势，出路主要依据国内市场，在国际农产品市场上占有的份额微不足道。但我国农业却吸纳了目前全国70%（9亿）以上的人口，另一些劳动密集型传统工业情况也大致如此。中国入世后，若听凭这些产业与国外优势产业自由竞争，必将使大量的企业和农民破产，失业人口骤增，危及国计民生。对这些产业的适度保护，不但能解决影响社会安定的就业问题，而且还能减少这些行业的原就业人员重新寻找职业的培训费用。2002年3月美国钢铁业保护典型案例说明，即使像美国这样经济强大到称霸全球，并极力倡导和推行自由贸易政策的超级大国，当其认为国内某产业生存和发展受到大量进口商品的威胁时，照样会重祭保护关税的大棒，更何况我发展中国家。
（三）合理产业保护政策是加强国防，保卫国家安全的需要
一个国家没有永远的敌人，也不会有永远的朋友，因此，建立强有力的国防工业是十分重要的，因此，与之紧密相关的钢铁工业、化学工业、农业及其他一些战略物资生产行业应予以适度保护。中国永远不称霸，但我们也必须有能力自卫，并为保卫世界和平履行应尽的职责。
（四）合理产业保护政策是培养民族自豪感和爱国主义教育的需要
当今世界，尽管各国之间的相互依赖正在逐步加强，但是各国也还是要力争体现本民族的特点，并以本国生产的产品来展示自己的经济实力。当我国在世界面前没有这种代表性产品，或者这种代表性产品只是代表了本民族经济落后一面时，一种民族的自强自立意识会强化和突现出来，适度保护本国的一些“国粹”如中医等产业和扶持高新技术产业的发展便成为政府政策选择的必然。
二、我国现行流转税制中不利本国产业发展的主要因素分析
我国现行流转税制不利于本国产业发展的因素集中表现在关税和增值税制上。
（一）关税
1.关税减让大大削弱了关税对本国产业的保护力度。减让关税是世贸组织成员国必须履行的义务，“关税减上时间表”是中国入世承诺的最核心内容。中国自1994年来，四次主动大规模减税，关税平均税率由43.2%下降到17%。根据中国入世关税减让表的规定，2002年，中国将对关税中的5300个税目进行调整（占关税总税目的75%），关税总水平由15.3%调低至12%，到2005年，中国的关税总水平将降到9.5%。大多数产业的最高关税要降到15%以下，极少数可以在一定时期内实施保护的幼稚产业的最高关税也要约束在30%以下。关税是一国产业保护的首要屏障，我国关税税率的下降，大大减弱国内产业的保护力度。
2.优惠过度使已经减弱的关税对本国产业的保护作用又大打折扣。长期以来，我国关税优惠政策过多、过滥，导致我国关税名义税率与实际税率严重背离。如1992年、1994年、1997年，关税的法定平均税率分别为43.2%、35.9%、23%，而实际负担率却只有3.8%、3.3%、3%。（注：赖观荣：《我国加入WTO后的关税调整》，《税务研究》2000年第7期，第23页。）关税超低的实际征收率，加之屡打不绝、依然猖獗、泛滥的走弘商品逃税入境，大量税负不足甚或无税入关的进口商品充斥国内市场，争抢国内同类商品的市场份额，无疑使那些已经因入世关税减让而倍受冲击的国内产业如汽车工业、医药、石化和农业等雪上加霜。
3.反倾销税、反补贴税保护国内产业免受外国商品不公正竞争损害的功效发挥不够。改革开放以来，欧、美等发达国家及部分发展中国家，将我国列入非市场经济国家，以其国内的生产成本为依据，屡屡指控我国具有成本优势的服装、玩具、打火机等劳动密集型出口商品对其倾销，并征收高额反倾销税，1979～1999年二十年间，就有340起。（注：刘文华主编：《WTO与中国税收法律制度的冲突与规避》，第233页，中国城市出版社2001年。）而我国一直到1997年3月，始有比较全面、具体的对进口商品的反倾销法规——《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。1997-1999年，我国对进口产品的不正当竞争调查仅有3起，最终裁决予以征收特别关税的只有1起，即对原产于加拿大、美国和韩国的新闻纸征收57.95%～78.93%的反倾销税。（注：宋永明：《我国加入WTO后关税政策的调整》，《税务研究》2001年第6期，第63页。）近年来，外国进口商品在我国国内市场的倾销并不鲜见，但真正受到指控和调查的却很少，说明我国在反倾销方面的经验和力度还很不足。
（二）增值税
1.生产型增值税与我国的产业发展政策背道而驰。生产型增值税没有完全避免重复征税，使得不同产业的商品因原产企业的资本有机构成不同，税负迥异。资本有机构成越高，税负越重，反之，则税负越轻。这样的税制设计，不利于我国高新技术产业、采掘业的发展和企业的技术改造和技术创新，与我国的产业发展政策背道而驰。
2.内、外资企业增值税优惠待遇不平等造成一定程度的内资投资歧视。外商投资企业除可以免征进口设备的关税外，还可免征进口环节的增值税，而内资企业则无此优惠，造成一定程度的内资投资歧视。
3.重复征税因素的存在使我国国产品在国内市场竞争中不敌同类进口商品。生产型增值税和有限度的增值税覆盖面造成的一定程度的重复征税，不但与我国的产业发展政策背道而驰，而且使得国产品的增值税实际税负率大大高于法定税率，由此导致国产品的增值税负远远高出按法定增值税率课征的进口同类商品的增值税负，最终的结果是国产品在国内市场上因其税负上的“负国民待遇”而不敌进口商品。
4.不完全出口退税使我国出口商品在国际市场竞争中不敌外国同类出口商品。客观存在的重复征税因素使得我国出口商品即使按增值税法定税率退税，尚不能完全还之以无税成本出口，更何况我们因种种无奈还曾一再降低出口退税率；并且，产品出口后，企业还不能及时得到退税款，必须等待出口退税计划指标等。结果是，在国际商品市场上，我国以含税成本出口的商品与世界上绝大多数采用消费型增值税并按税率退税国家的无税成本出口商品难以公平竞争。
三、我国合理保护本国产业的流转税对策
笔者认为，适度产业保护税收政策应遵循下列基本原则：符合WTO规则；充分利用WTO原则中的例外；产业保护要有先后序列，要分轻重缓急；保护要适度，保护的根本目的是开放。面对中国税制现状，保护本国产业的流转税对策可分两个层面：一按国民待遇原则规范税收制度建设，给内、外资企业，进、出口产品创造一个公平竞争的市场经济环境；二是相机抉择产业保护税收政策，即根据中国入世后，国内外产品市场和本国各产业的动态发展变化情况，在WTO协议框架和中国入世法律文件约束范围内，充分利用WTO原则中的例外，动态确定国内产业保护的对象、手段、力度和时间。
（一）调整和完善关税政策，最大限度地发挥其在保护本国产业上的余力
1.依我国入世后产业发展的情势需要，必要时及时启动WTO“关税减让表的修改例外”条款，重开关税谈判，修改或撤消已作出的关税减让。中国在严格执行入世承诺关税减让表的同时，但若出现世贸组织允许的关税减让表修改例外情况，如因关税减让而对国内某一产业产生严重冲击，危及国计民生时，可以就关税减让表中的优惠或约束关税税率，进行重新谈判，修改或撤消已作出的减让，但需就此对其他成员国作适当补偿。在补偿谈判中，应依据有效保护理论和关税结构理论，与国内经济结构的调整和产业政策的要求相结合，重新调整关税税率结构，以体现对不同产业的差别保护。
2.大力清理整顿和削减关税减名优惠政策措施，提高关税的实际征收率，维护国家权益。关税优惠的重点应逐步向国家重点扶持的支柱产业倾斜，同时要注意外资企业和内资企业在关税政策上的平等待遇。
3.强化反倾销、反补贴税制，打击不正当的竞争行为。反倾销税、反补贴税作为一种特别附加关税，是WTO协议规定建立的促进世界贸易公平、自由的有力保障手段，是我国入世后维护国家经济安全，保护国内产业不受外国商品倾销所害最重要的手段。我国应在WTO规则下，加大对国外企业倾销和外国政府补贴等针对我国国内市场的不正当竞争行为的打击力度，增强关税的自我保护能力，切实、高效地保护国内相关产业的健康发展。
（二）改革、完善增值税制，以税收中性激励原受抑制的本国产业发展
1.尽快实现增值税由生产型到消费型的转型。增值税转型问题研究多年，笔者认为，为中国入世后急需保护国内产业的情势所迫和近年来有所好转的财政状况所许，增值税转型举措应尽快实施。比较研究中的各种转型方案的利弊得失，笔者比较赞同中国税务学会课题组提出的方案：对所有的行业全面实施消费型增值税，允许纳税人新增固定资产支付的增值税在销项税额中全部扣除，适当提高增值税税率2个百分点，转型减收的代价部分由纳税人负担，部分由国家财政承受。（注：中国税务学会“税制改革”课题组：《增值税转型应当及早出台》，《中国税务学会第四届理事会第二次会议暨2000年全国税收理论研讨会文集》，中国税务出版社2001年5月，第255页。）实行消费型增值税可以消除上述生产型增值税对国产品的重复征收因素，提高国产品在国内、外两个市场上的竞争力，保护本国产业的发展。
2.适当扩大增值税征收面。结合增值税的转型，将与增值税征收链条关联密切的交通运输业、建筑业和销售不动产改征增值税，可以克服增值税与营业税间的部分重复征税，既有利于增值税制的规范化，又有利于加强增值税的征收管理，更能调动和激活企业投资的积极性，促进本国产业的发展。
（三）改革、完善消费税制，充分发挥其在国内产业保护上的准关税作用
按国家产业政策调整和国内产业发展、变化的情况，适时调整消费税的税目、税率，对国内供应能力不足并且不具有国际竞争力的非生活必需品和国内有开发潜力但没有形成实际生产能力的产品，如大排气量的轿车、部分汽车配件、部分数字化产品（如部分应用软件、影碟），混合型卷烟等等，实行较高的消费税率，反之则实行较低的税率。由此，抵消部分我国入世后关税保护弱化对国内幼稚产业发展和税收收入的负面影响，给本国产业一定程度的隐性保护。
（四）调整出口税收政策，用足WTO规则中允许出口退税的条款，增强我国出口产品在国际市场的竞争能力
目前，世界上大部分国家都实行出口退税制度，世界贸易组织对各进口国家制定了具有约束力的法律条文，我们必须用足WTO规则中允许出口退税的条款，争取最有利的出口条件。
1.完善增值税出口退税政策，实行全额彻底退税。我国面对经济全球市场化的到来，必须鼓励货物出口，提高出口退税率。虽然国家税务总局按产品的品种多次提高了退税率，但平均退税率水平尚未达到征税率，我国出口产品仍然以含税价格进入国际市场。我国有必要实行“征多少、退多少”的政策，完善“免、抵、退”税政策，最终实现所有出口货物零税率的政策，增强我国出口产品在国际市场的竞争能力，有利于与国际税收惯例接轨。
2.扩大出口退税税种范围。我国现只限于增值税和消费税，而依据WTO规则，允许出口退税的还要可以包括销售税、执照税、营业税、印花税、特许经营税等等。为了加大税收鼓励出口的力度，笔者认为可以探讨把营业税、城市维护建设税、教育费附加列入退税范围的可行性。
【参考文献】
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