税务管理规范化探析

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税务管理是一项复杂的管理活动，其目标是培养纳税人的自愿依法纳税的习惯，尽量提高依法纳税水平。一般而言，影响依法纳税水平的因素主要有：

(1)税收结构的复杂性，以及由此引致的税务管理的复杂化。一般认为，简化税收结构可以减轻税收征管的负担，提高照章纳税的水平。但税收结构的简化并不等于税制简单，后者要求扩大税基、简并税率、减少税制中的税式支出条款。事实上，现代税收结构的复杂性在很大程度上是由现代经济的复杂性决定的，它要求更高的管理水平。在向工业化国家学习的过程中，发展中国家发现，要借鉴发达国家税制改革方面的经验，模仿其现代化的税收结构并不困难，但要达到其税收管理水平就难了。因此，在发展中国家的工业化过程中，随着税收增加，人们逃税和避税动机增强，税务管理就更困难了。

在我国的工业化过程中也不可避免地存在这一问题。首先，税收作为政府进行宏观调控的一种工具，必须要求政府制定优惠性的税收政策和惩罚性的税收政策，这样就会存在主观性的税收行为，使税收管理复杂化；其次，工业化过程中，必然伴随经济结构的演变，以服务业为主的第三产业的比重将逐步提高，而对服务业的税务管理的难度通常很大，这要求税务部门付出更大的努力。

（2）税收体系法制化的程度。较高的法制化要求较高的税收立法、执法和司法程度结合起来。就立法而言，我国的税收法律体系有待完善。我国现行宪法中虽然规定公民有纳税义务，但对税收法律原则等重大问题并无明确规定；没有一部系统而完整的税收基本法；各类税收法规大多是以行政法规的形式出现的，没有通过规范的立法程序，缺乏法律应有的明确性和权威性。在税务执法过程中，地方和部门在本位主义的驱动下，利用行政权力干预税收执法，使违法行为得不到应有的惩罚。在税收司法上，我国目前还缺乏独立的税务司法机构，这大大地限制税务机关的强制执行能力。1992年颁布的《征管法》虽然有税收保全和税收强制条款，但实际中难以有效实施，如对于纳税人报销纳税款或故意拖延纳税，税务机关可以通知纳税人的开户银行从其帐户上直接划拔，扣缴税款。实际工作中金融部门出于自身利益的考虑，往往拒绝配合执行。对此税法缺乏明确的法律约束条文和制裁措施，从而弱化了税收执法的严肃性。

（3）税务组织结构的设置。税务组织结构是组织税务处理信息、解决税务问题所要求的基本框架。科学的组织结构，要求明确地界定构成组织各部门的权利以及它们之间的相互关系。我国现行税务组织结构存在着纵向分割和横向分割两方面的问题。前者是指税务部门上下机构不对口：省、市两级税务部机关按税种设置机构（处、室），而市（县）以下税务分局则按征管职能（税政、征收、稽查等）机构，不能与上级决策部门与执法部门进行对口管理。后者是指分税制后，地方税务机构既受上级税务机构领导又要向地方政府负责，形成双重领导、双重监督问题。此外，税务机构内部各职能部门缺乏横向的联系和应有的交流，各职能部门基本上象一个独立的机构以自己的方式工作，比如税款的征收与纳税检查在业务上是相互依赖的，在机构设置上宜于将两者作为一个整体设立，但实际上两者是分设的。