商行服务定价的法律

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一、问题的提出

成都某律师事务所律师于先生于2004年1月18日在成都建行沙湾分理处开立了活期存款账户，并办理了一张建行借记卡。然而后来他发现银行从2005年起，每年收其10元“年费”，至2007年3月份已经扣了30元。3月14日，其以成都建行沙湾分理处的行为违反《商业银行法》为由将其告上法庭。该案一经受理便引起了广泛关注。2010年7月林先生因跨行取款手续费引发与工行银行北京西直门支行、中国建设银行北京西直门支行、中国农业银行北京分行的诉讼。以上列举的案例也只是冰山一角，银行乱收费现象在生活中时有发生，只因涉及数额小，人们一般很少诉之于法院。2003年出台的《暂行办法》并没有遏制银行的乱收费势头，据银行业协会2011年公布的数据，银行业各类服务项目共计1076项，其中收费项目850项。而武汉大学进行的一项银行卡收费课题研究发现，当前我国银行收费项目大约有3000项。商业银行作为一个盈利性机构，其提供服务并收取一定报酬是合理的，然而商业银行在设定服务收费项目、收费标准、调整服务价格等时，往往未事先告知消费者，也未征求其意见，导致金融消费者在不知情的状况下被强行收取或多收取费用，金融消费者的知情权、自主选择权、公平交易权均无法得到有效的保障。目前国家发改委、中国人民银行及银监会也出台了一系列的政策性规范来遏制银行乱收费现象，然而作用并不明显。面对银行乱收费现象日趋严重的形势，我国应当尽快完善相关法律规定，以维护金融消费者的合法权益，促进金融业的健康发展。

二、我国当前商业银行服务定价的立法现状

（一）相关法律的规定

1．我国《商业银行法》第50条规定：“商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定。”根据该条规定，商业银行对其服务享有收费权，然而对于设定收费项目及收费标准，商业银行并不具有法定的主体资格。

2．根据《价格法》第2条的规定，发生在中国境内的价格行为，适用于本法。商业银行的服务定价行为也是发生在中国境内的价格行为，当然适用《价格法》的相关规定。该法中明确规定了服务价格实行市场调节价、政府定价或政府指导价，政府定价或政府指导价的定价权限及考虑的相关因素。另外，其规定了市场调节价的制定、信息披露制度及相关的处罚措施。《价格法》对于服务定价具有较为系统的规定，是我国商业银行服务定价必须遵守的基本法律。

3．商业银行制定或调整服务定价时，具有向消费者就相关信息进行披露的义务。《中华人民共和国银行业监督管理法》第46条明确规定了银行未履行信息披露义务所应承担的法律责任。

4消费者与经营者之间是平等的契约关系，银行向金融消费者提供服务时，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，这是《合同法》和《消费者权益保护法》明确规定的。另外，《消费者权益保护法》规定了消费者在接受服务时所享有的知情权、自主选择权、公平交易权，规定了消费者与经营者发生纠纷时的解决途径及当经营者违反服务内容和费用的有关约定时的惩罚措施。对于上述条文的规定，商业银行进行服务定价收费行为时必须遵守。

（二）相关法规规定

《价格违法行为行政处罚规定》明确规定了经营者不执行政府定价、政府指导价及违法明码标价规定的相关惩罚措施，对于规范商业银行的收费行为具有重大的指导作用。

（三）相关规章规定

《商业银行服务价格管理暂行办法》是规范商业银行服务定价的专门规章。《暂行办法》规定了商业银行服务定价实行政府指导价和市场调节价，并规定了定价的主体、定价的原则、定价的权限划分、信息披露制度、定价生效条件、监管制度及惩罚措施，商业银行服务定价框架基本形成。

（四）其它规范性法律文件

《关于银行金融机构免除部分服务收费的通知》、《关于进一步规范商业银行结算业务收费的通知》等关于银行收费的规范性文件，对于规范商业银行服务收费行为也具有一定的作用。

三、我国商业银行服务定价立法中存在的问题

（一）法律和规章之间存在冲突

1．对于商业银行是否享有定价权的问题上存在冲突

根据我国《商业银行法》第50条规定，商业银行服务收费项目和收费标准由国务院银行监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定，商业银行并不具有定价资格。《暂行办法》规定商业银行实行政府指导价和市场调节价，商业银行制定调节服务价格，应当至少提前15个工作日向银行业监督管理机构报告，至少提前10个工作日在相关场所予以公告。根据《暂行办法》的规定，商业银行享有制定市场调节价的权利。因此，两者在定价权归属上存在冲突。另外，《暂行办法》与《行政许可法》存在冲突。《暂行办法》是由国家发改委和中国银行业监督管理委员会联合制定的，其应当属于部门规章，而根据《行政许可法》的14、15、17条的规定，部门规章不能设定行政许可，超越权限设定的行政许可，应当根据本法83条的规定停止使用。

2．定价主体存在冲突

法律、规章等规定的不一致导致了定价权主体的混乱。根据《商业银行法》第50条规定，服务价格应当由国务院银行监督管理机构、中国人民银行分别会同国务院价格主管部门制定。而《暂行办法》中规定政府指导价由国家发改委和中国银行业监督管理机构，市场调节价由商业银行制定。

（二）政府指导价范围过窄，商业银行自主定价权过大

《暂行办法》第12条规定，除实行政府指导价的服务项目之外，其他均实行市场调节价。政府指导价范围仅限于8类人民币基本结算类业务和中国银行业监督管理委员会、国家发改委根据个人、企事业的影响程度以及市场竞争状况确定的商业银行服务收费项目。《暂行办法》实施以来，商业银行收费项目不断增多，收费标准不一，服务价格不断上涨，金融消费者在不知情的情况下往往“被收费”。《暂行办法》的颁布并没有遏制银行的乱收费势头，由于商业银行自主定价权过大，银行服务收费更加混乱，损害了金融消费者的合法权益。

（三）信息披露制度不健全

《价格法》第13条规定，经营者提供服务，应明码标价，注明服务的项目、收费标准的有关情况。《暂行办法》商业银行制定服务价格，应当至少于执行前10个工作日在有关营业场所公告。商业银行实行市场调节价的服务项目和服务价格，由中国银行业协会通过适当的方式公布，接受社会的监督。从上述的条文中我们可以看出，我国相关法律对于商业银行服务定价的信息披露制度规定得很粗糙，对于服务价格的制定程序、信息公示必备内容、公示方式等均没有明确规定。由于信息披露制度的不健全，商业银行为了谋求自身利益，以虚假或者容易引人误解的价格手段欺骗消费者，造成对消费者利益损害的情况时有发生。

（四）当前法律环境之下，监管力度太小

根据《暂行办法》第14条的规定，我国商业银行制定服务价格采取报备制。目前，我国银行业仍然是相对垄断的行业，并没有有达到充分竞争的状态，因此商业银行制定的服务价格当然并非市场作用的结果，价格的形成也非必然合理，此时实行报备制只可能造成商业银行的自主定价权的滥用，无法达到有效的监督目的。

四、相关建议

（一）修改相关法律条文的规定，解决法律和规章之间存在的冲突

对于商业银行是否享有定价权，笔者认为，商业银行应当享有一定的定价权，但是不应过大。我国银行业仍处于一种相对垄断的状态，对于商业银行的定价应当偏重政府定价或政府指导价。尽管如此，我国银行业仍然存在一定的市场竞争，因此赋予商业银行制定市场调节价的权力是必要的，随着我国金融市场的不断开放，竞争的日益充分，可以将市场调节价的定价范围加以扩大。目前三部门联合了《商业银行服务价格管理办法（征求意见稿）》，规定“除实行政府指导价、政府定价的商业银行服务价格以外，商业银行服务价格实行市场调节价”，政府定价、政府指导价的制定权归属于国务院价格主管部门、国务院银行业督管理机构、中国人民银行，商业银行制定市场调节价。尽管对于定价权归属及定价主体的法律冲突问题，《管理办法（征求意见稿）》亦没有解决，但是相对于《暂行办法》而言，其与《商业银行法》更加契合。因此笔者认为应当对《商业银行法》第50条予以修改，给予商业银行一定的自主定价权，尽快出台《管理办法》，这样便解决了《商业银行法》、《暂行办法》、《行政许可法》之间的冲突。

（二）扩大政府定价、政府指导价的范围，对商业银行的定价权予以限制

《暂行办法》实施以来，银行服务收费项目不断增多，明码标价及向有关机关部门报告，为银行“高收费”“滥收费”提供了合法性依据。随着银行滥收费现象的日益严重，有人提出强化价格管制并非好方法，引入完善的市场竞争机制才是关键。然而建立完善的市场竞争机制并非朝夕就可以完成，目前我国银行业所处的相对垄断的状态，亦非短时间就可以改变，解决当前的困境，笔者认为强化价格管制才是恰当的，因此应当扩大政府指导价的范围，将小额账户管理费、密码挂失费、银行卡(折)年费、打印对账单费、信用账户短信通知费等与人民生活密切的相关的基本银行服务纳入其中。《管理办法（征求意见稿）》不但没有解决《暂行办法》政府指导价范围较小的问题，政府定价、政府指导价的范围反而进一步缩小。笔者认为，应当对此加以完善，扩大政定价、政府指导价的范围，明确规定列入政府指定价、政府指导价的服务项目的标准及其细分项目，以避免适用上的混乱。

（三）完善信息披露制度

商业银行对于服务价格的制定程序、制定标准及其调整等信息均未向消费者进行充分的披露，消费者的合法权益无法得到有效保障，这是银行服务收费屡遭质疑的重要原因，完善的信息披露制度至关重要。《暂行办法》中对于商业银行的信息披露制度规定得较为粗糙，而《管理办法（征求意见稿）》对于明码标价制度进行了细致的规定，并规定相关部门制定和调整政府定价、政府调节价时应当征求消费者的意见，这一点是值得肯定的。然而由于当前情况下，商业银行定价权很大，商业银行自主定价时也应当征求消费者的意见，这样才能促使商业银行制定出更加合理的价格。因此《征求意见稿》应当尽快就此方面加以完善，以更好的保护消费者的合法权益。

（四）实行审批制，加强对商业银行服务定价的监管力度

《暂行办法》中对于商业银行自主定价实行报备制，向有关机关报告、明码标价使银行收费合法化，我国银行业仍处于相对垄断状态，无法在充分的市场竞争下制定出合理的服务价格。另外，与银行相比，消费者始终处于劣势地位，其无法充分了解与定价相关的信息。因此应当实行审批制，这样更有利于有关部门对于商业银行自主定价行为实施监管，促使商业银行制定出更加合理、另消费者满意的价格。目前的《征求意见稿》中对商业银行自主定价仍实行报备制，笔者认为我国相关部门应当对其进行修改，审批制在当前的环境中更为合适。