政府管理创新的必要性和空间分析论文

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论文关键词：经济全球化政府管理冲突创新空间

论文内容提要：在经济全球化背景下，中国政府管理有着种种的不适应。该文运用现代经济学理论分析其产生的原因，并对中国政府管理创新的必要性和空间进行探索。

一、经济全球化与中国政府管理的冲突

中国加人WTO，意味着中国不仅在经济领域而且在政府管理方面，也一并融人了经济全球化的进程中。从一定意义上说，加人WTO对中国政府管理提出的挑战要远远大于对经济体制的挑战，因为WTO的整个法律框架内都规定或隐含着对政府管理的约束和监督。而根据计划经济需求设置的中国政府管理，与经济全球化仍有一系列的冲突:

管理理念的冲突。WTO是以市场经济为原则发起的，反映在政府的管理理念上，就是服务的意识。中国政府的官员们还未完全摆脱传统的计划经济“管”的意识，表现形式为审批经济、权力经济。

管理体制的冲突。脱胎于计划经济体制的现有政府管理体制，不但越来越难以适应中国社会经济发展的要求，甚至在很大程度上成为社会和经济良性运转的障碍，其存在的低效、低能、腐败等问题日益成为国际竞争的主要掣肘因素。

管理方式的冲突。WTO的诸多原则中，“非歧视原则”和“公开透明原则”是主要原则。中国政府目前的管理中，还不能完全做到公开、透明、公平，由此带来的“环境”问题减弱了中国在国际竞争中的实力。

法律上的冲突。经济全球化下调整政府间、政府与企业间关系的主要手段是法律。在中国政府的管理中，仍以行政手段为主，并存在法律依据不足、法律规定过于笼统和解释空间过大、相互矛盾的间题。特别是中央政府、地方政府、地方政府各部门的某些职能缺乏法律的规范。

政府公务员素质的冲突。习惯于用传统思维、传统手段对待变化了的新形势，缺乏创新精神和现代管理知识、技能，是公务员队伍中普遍存在的问题。还没有形成一套科学的公务员业绩评价管理机制和公平公正的晋级升职制度。

二、冲突原因分析

1.传统体制的惯性使然。传统体制(政府集权、全盘公有、全面计划化)的最基本特征是产生了一整套为全能主义政府服务的组织机构。这套组织机构包括党政合一的、高度集权的、承担多种职能的中央政府，自上而下、具有层层服从关系的、并承担着与中央政府相同职能的各级地方政府，以及集政治、经济、社会和自身专业分工诸多功能于一身的基层组织(单位)，并将社会分割成蜂窝型状态。以这样一种严密的组织机构为基础的传统体制在被彻底打破前，必然以其惯性与经济全球化发生冲突。

2.现行行政体制中特殊利益的挣扎。现行行政机构本身不但缺乏改革的动力，而且存在很强的反动力。改革的动力、阻力和困难源自利益。计划经济时代，政府是社会资源的配置者，政府部门掌握着企业人财物、产供销大权，是企业的“上帝”。市场经济下资源配置起主导作用的是市场。权利的失落使一部分人的利益不复存在，政府职能转变也就失去了原动力。政府管理职能改革仅靠中央(包括党中央、国务院和全国人大)的力量是不足以冲破各种抵制和反抗的。

3.改革的系统目标不够明确或不一致。中国政府管理改革的目标应是:在经济方面，政府需从经济理性出发，促进市场交换，监督和保障市场运行，最大限度地发展生产力，提高社会宏观效益;在社会、人文和生态方面，政府应培育和发展相应的社会功能，借助社会中介组织，提高社会福利和教育、生态等方面的管理水平;在组织方面，政府应建立灵活、有力、高效、与现代市场经济相适应的现代行政体制。当这几个方面还未明确或协调一致时，产生冲突就是自然的了。

4，体制转轨期的制度缺陷。从中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标以来至今，社会主义市场经济体制还未完全建立起来，计划经济的一些手段和方式还在发挥作用。双重体制并存的状况，必然造成制度的缺陷:体制转换中形成的各种权力真空，即权利和责任按市场经济要求在不同层次主体间的重新配置中不到位或错位，以及对权力缺乏有效约束、有效制衡机制，给寻租人(如政府官员)提供了理想的寻租机遇。为了保持寻租带来的利益和持久性，寻租人必然采取种种手段来阻碍体制的完善和权利的到位。由此带来政府职能不规范、政府权力不规范、政府的责任和义务不规范。

三、政府管理创新的必要性

1，政府管理创新是社会进步、经济发展的需要，是实现中国新世纪战略任务的需要。随着经济全球化进程的加快，各国在市场信息、技术、人才、资本和其他经济资源方面的争夺日渐明显，国际竞争更加激烈，原本国与国之间分散的企业竞争正逐步发展成为以集中形式表现出来的政府竞争，世界市场上原来单一的企业利益争夺更为突出地表现为国家利益争夺。同时，国家与社会关系也发生了许多变化，其主要表现为:(1)政府与社会组织间产生了某种新型关系;(2)产生了游离于行政组织之外的新的组织关系;(3)多元的、分散的经济主体的产生;(4)多元化利益群体出现并寻求新的利益表达途径。面对经济全球化，面对巨大的社会需求，面对我国政府原有的行政管理体制和管理存在的种种缺陷，面对源自传统计划经济的我国转轨中的政府管理与经济全球化产生的一系列冲突，中国政府要实现中国新世纪战略目标，要带领13亿中国人民在本世纪20年代全面建成小康社会，进而到本世纪中叶基本实现现代化，就必须进行政府管理创新。

2，政府管理体制改革、政府管理创新，也是履行加人WTO的承诺、协议的需要。以市场经济为基础的WTO的规则与要求，与我国经济改革的方向是一致的。按WTO的原则，进行政府管理改革的实质是完善该国市场经济基础的过程，是与各成员国之间形成共同语言和平等关系的过程。只有进行政府管理创新，才能减缓与WTO规则的各种冲突以及与经济全球化的各种碰撞。

3，加快政府管理创新，既是适应中国加人WTO、建立现代市场经济体制的需要，又是反腐败廉政建设的客观要求。腐败这个“政府之癌”①，其本质是以公共权力为资本，背离公共利益，为个人或小集团谋取物质与非物质利益。腐败现象产生的主要根源在于制度缺陷。由于我国现行的政府管理中的种种缺陷，政府对市场干预过度或失当，成为腐败现象泛滥的制度性原因。用西方经济学中的寻租理论对政府干预职能进行剖析，可以找到政府干预与腐败之间的内在联系。

“租”，在经济学里的原意是指一种生产要素的获得者获得的收人中超过这种要素的机会成本的剩余。如果某个产业中要素收人高于其他产业的要素收人，这个产业中就存在着该要素的经济租。现代经济学中的国际贸易理论和公共选择理论发现，政府的政策干预和行政管理，如进出口配额的分配、生产许可证的发放、物价瞥制乃至特定行业从业人数的限制等，由于抑制了竞争，扩大了供求差额，也能形成类似地租的超额收人。既然政府干预和行政管制能够创造租金，自然就会有寻租活动。寻租是为了垄断性地使用某种市场紧缺资源所寻求的政府庇护，目的是保证寻租者能按照自己的意愿进行生产，或防止他人的侵犯。政府庇护通常可以给寻租者带来更高的利润额，但其并非从事实际生产的结果。

寻租活动与政府对市场的过度干预紧密相关，没有政府过度的干预，没有这一干预所提供的特殊垄断地位，租金便无从寻求。适当的政府干预能为市场经济创造公平的竞争条件，当政府的干预造成市场扭曲，破坏市场公平竞争，仅为某些利益集团提供优惠待遇时，这种干预就是过度干预。从逻辑上看，政府的过度干预造成了市场扭曲，市场扭曲产生“经济租”，租金存在就必然出现寻租活动，腐败由此产生。政府过度干预程度愈大，市场扭曲就愈显著，经济租就愈高，寻租活动愈呈现恶性循环的趋势。在我国向市场经济转型的过程中，由于政府管理创新的滞后，还存在着许多过度干预经济的误区。这些过度干预为寻租活动提供了合法性，这就是当今中国社会腐败产生的现实经济基础，也是腐败愈演愈烈的制度性原因。腐败已经成为阻碍中国经济进一步发展的重要障碍因素。所以，政府管理创新势在必行。

四、中国政府管理创新的空间

1.转变观念，从强调本国国情和本国特色走向尊重国际规则和国际惯例。为多数国家和地区所承认和接受的国际惯例和国际规则，是已被实践证明了的、在经济交往中能够降低成本、提高经济运行绩效的、其他国家在试错过程中积累的知识和智慧，也可以降低我们在制度创新中的试错成本。重要的问题是摆正自身的文化心态。无视他国已经获取的理性意识和先进成就的病态心理，不仅无助于迎头赶上发达国家，而且会不断拉大与发达国家的差距。在思维方式上，要实现从考虑问题的视野侧重于本地区、本部门向全国、全球的转变。

2.改革低效的传统公共政策。伴随着政治理性化和世俗化的步伐，社会公众日益倾向于根据自身的经常性利益状况来评价政治系统是否具有合法性。如果政府制定的公共政策在满足社会需求的“效用”方面连续遭到失败，持续出现政府治理绩效危机，将会使其政治合法性受到损害乃至全部丧失。政治系统如要更好地满足社会需求，就必须改革那些低效的公共政策，通过政策创新来提高公共政策的绩效水平。

在参与经济全球化过程中，公共政策创新就是根据市场经济规则对现行法规和政策进行全面清理和修改，并制定新的社会经济运行规范，其基本方向是以市场为导向，培养、完善和维护有效率的市场环境。在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，政府的功能在于弥补市场缺陷，提供市场不能有效提供的公共物品和公共服务。

3.改革传统政府管理体制。我国传统政府管理体制所存在的低效、低能、腐败等问题日益成为经济全球化进程中参与国际竞争的重要的掣肘因素。传统管理体制不改革，中国将很难在激烈的国际竞争中发挥“比较优势”和“后发优势”。政府管理体制改革涉及政府权责配置、政府组织结构、政府运行机制等方面的改革，具体内容包括转变政府职能、精简政府机构、理顺府际关系、提高政府效率等。超级秘书网

转变政府职能，主要是转变政府的经济社会管理职能，即按照市场法则和国际法则的要求，对政府经济社会管理职能的范围和内容进行调整和改革，充分发挥市场机制在资源配置过程中的有效功能，更好地满足社会公众的物质和精神需求。转变政府职能所涉及的内容包括:政府权力与社会权利的重新配置;政府内部职能的重新配置;政府内部机制的重新设置;政府职能行使方式的重新界定。转变政府职能的主要途径是进行公共政策创新。纵观发达市场经济国家政府的经济行为，其普遍承担的基础性职能主要包括:创造和维护正常的市场运行和竞争秩序;调节总供给和总需求之间的关系;提供经济发展所必需的基础设施;发展教育和科学技术事业;调节产业间的资源配置结构;调节地区间的平衡发展与合理分工;调节对外经济关系;调节收人分配和组建社会保障制度。中国政府在改革传统的政府职能定位和公共政策导向中，应将政府发挥作用的重点放在:(i)加快国有经济布局的战略性调整，政府基本退出对竞争性经营领域的投资。(2)把经济和法律作为实施宏观经济调控的主要手段，改进宏观经济调控职能，增强对国际经济环境变动的应对能力。(3)健全市场规制职能，打破地方和部门保护主义，建立统一、开放、公平、竞争的市场秩序。(4)完善市场服务职能，促进基础设施建设，注重教育和人力资本投资，加强信息服务，推动技术创新和传播。(5)改进收人分配和社会保障职能，通过有效的税收和转移支付制度，调节国民收人分配，促进社会公正与和谐。(6)增强社会冲突的管理职能，为弱势群体提供必要援助，形成多渠道、多层次的社会利益协调机制，促进社会稳定和进步。(7)加强经济与社会可持续发展的协调职能，正确处理人口、资源、环境和经济发展的关系。(8)提高公共管理、公共服务水平，重视对公共物品的提供，建立突发事件危机处理机制。使中国政府的管理从行政干预、直接管理、微观控制转变为法律主治、间接管理、宏观调控;从政府划桨、官营经济、政企不分转变为政府掌舵、民营经济、政企分开;从大包大揽、无所不管的全能型、统治型政府转变为有所作为、有所不为的治理型、服务型政府。

真正按精简、统一、效能的原则进行政府机构改革，对中国政府机构改革运动来说，还有较大空间。十届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，拉开了新一轮政府机构改革的序幕。这次改革方案，突出了深化改革国有资产管理体制，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。但作者认为，这还仅仅是中国政府机构改革的一部分。在2003年上半年的突发危机面前，政府机构设置的不合理、不协调已显示出它的严重不适应。

提高政府效率涉及到落后行政管理方式的改革和政府公务人员素质的提高。对落后行政管理方式的改革主要应通过政府管理的公开化和管理手段法律化来完成。政府管理的公开化主要体现在条件、环节、时间等管理程序的公开化和管理内容的公开化，真正做到公开、公正、公平。管理手段法律化就是依法行政。同时，作为最重要的生产力资源，没有公务员素质的提高，政府的行政效率就无法提高，政府管理创新就无从实现。因此，加强对公务员的培训，提高他们的素质，并配之以科学有效的公务员管理制度，是提高政府效率的必要条件。