金融控股风险法治讨论

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一、预防性金融监管的演进历程及预先承诺方法的产生

金融监管是个动态博弈的复杂过程，主要包括事前监管、事中监管和事后监管三个阶段，而我们知道，事前监管又称预防性监管，对于维护一国的金融安全与稳定是极其重要的，在一国的金融立法中确立符合客观实际、切实有效的预防性金融监管制度是非常必要和重要的。

金融业“预防性监管”的方法和手段经历了一个较为漫长的历史演化过程。最初，主要是以强制性行政命令的方式进行的，对于金融机构的市场准入以及业务范围等内容做出明确的强制性规定。此后1993年由巴塞尔银行监管委员会建议使用的“标准化监管”方式也仍然延续了这种行政指令式的特点，主要是按不同的风险级别确定不同的资本要求进行监管，使得计算程序进一步的简便了。但以上两个阶段中的这种机械的、强制性监管方法对金融机构的日常业务行为做了很多的外部规定，并且监管者还要对金融机构的创新产品和业务在正式推向市场之前进行严格的审查，这种监管方式明显没有考虑金融机构在金融创新中的连续动态过程提高了其在金融创新过程中为应对监管程序而产生的外在成本因此在一定程度上压制了一国金融机构金融创新的积极性及国际竞争整体实力，实践证明其越来越不适应全球金融业飞速发展的客观要求。1996年，巴塞尔金融监管委员会公布了《巴塞尔资本协议市场风险修正案》，以内部模型监管方法（ValueAtRisk，即VAR）替代了“标准化监管”，“十国集团”监管当局随后也采纳了该规定，允许金融机构自己选择计算方法，并规定必须将资本保证金的数额与计算出来的风险损失直接挂钩起来，内部模型监管与前两个阶段相比，是一个历史性的进步，在一定程度上解决了经验不对称的问题，在计算上也更加的灵活和准确，但是，其却没有完全解决行政命令式监管的弊端，被称作是一种“半刚性”的监管方法。在内部模型监管的运用上也存在着缺陷和不足，金融监管当局必须保证用来计算风险的内部模型是准确的，否则，被监管金融机构就极易对他们的风险状况进行虚假陈述。[1]

随着信息经济学在产业经济学中的应用，作为非对称信息博弈研究和运用的成果，20世纪90年代以后，激励规制理论作为一种新的规制理论在西方逐渐兴起和发展，而把激励规制理论应用到金融监管领域中，就产生了预先承诺方法(Pre－commitmentApproach，即PCA)，其是采用激励相容的原理，由监管当局设定一个测试期间，银行或其他金融机构在测试期开始时向监管当局承诺其资本量水平（即下一个期间内保持的最大损失值），并为该期间内可能发生的损失做准备，在该期间内，只要累计损失超过承诺水平，监管当局便对其进行惩罚，严厉的惩罚措施迫使银行不得不审慎确定其预先承诺的资本量水平和实际的风险头寸规模。[2]预先承诺方法作为一种金融监管方法和手段的创新，避免了以往通用的内部模型监管方法的诸多弊端，经过实践检验也是有效的。1996年，纽约清算机构委员会组织美洲银行、银行家信托公司纽约公司、大同银行等十家大型银行机构成立了一个国际性机构，共同参与了预先承诺方法的实践活动，实践证明在风险控制和资本控制等方面都比现存的其他方法更具有激励作用。

二、我国金融控股公司的监管现状

目前，我国对金融控股公司还没有明确的法律定位，缺乏专门的法律规定，对金融控股公司的监管基本上还是按照分业监管的模式，由银监会、证监会和保监会分别对其子公司进行监管，由于其自身结构的特殊性和复杂性，其风险结构及风险的传递机制也呈现特殊性和复杂性，对风险管理和风险防范的要求也就更为的严格。[3]经实践证明，我国目前单纯的分业监管模式已经不能对其起到有效的监管效果，即使在2003年6月《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》中按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，明确确立了对金融控股公司的分业监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，将按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责，还明确了三家监管机构对监管对象的信息收集与交流制度。但在现实的监管实践中，对金融控股公司的监管因为缺乏牵头监管机构，监管职能究竟如何分工及执行的问题并没有实际解决，而且以上的《备忘录》缺乏强制性的法律效力，因为监管机构之间行政上处于平级地位所带来的互不买账、推脱责任的情形仍不能避免。因而也就不可能真正实现对我国金融控股公司的有效监管，重复、交叉监管造成了监管的低效，监管的漏洞和盲区也极为普遍。这就使金融控股公司的风险预防和控制问题日益凸现，并引起了广泛的关注和重视。

目前，我国虽然没有关于金融控股公司的专门法律规定，但自从2003年我国银监会成立以后，颁布了有关商业银行风险监管的多部规定，这对以商业银行业务为主的金融控股公司监管具有重要的借鉴意义和实践价值，其主要有《商业银行内部控制评价试行办法》、《商业银行资本充足率管理办法》和《商业银行市场风险管理指引》等，对于金融机构的风险监管问题做出了进一步的明细规定。综观其具体的规定，主要是全面借鉴了巴塞尔新旧资本协议的相关规定，体现了逐步向风险性监管转型的国际趋势，虽然以风险内部模型作为市场风险的主要计量方法，并没有明确的规定预先承诺制，但在以上相关规定中都体现了监管激励相容机制的特色，在一定程度上改变了以往完全行政强制性的指令式监管，标志着我国预防性金融监管以行政指令式向内部模型监管的正式过渡，但由于内部模型监管的诸多弊端，以及全球监管激励相容趋势的逐渐加强，加之我国金融控股公司自身结构的特殊性和复杂性所导致金融监管的特殊性和复杂性，在未来金融控股公司监管立法中引入预先承诺制，充分运用激励机制发挥金融控股公司自身风险预防和控制的能动性对金融控股公司的监管必将起到重要的积极作用。

三、金融控股公司立法中确立预先承诺制的必要性和重要性

作为一种金融监管方法和手段的创新，预先承诺制的优势已日益显露，将其引入到对金融控股公司的监管中，并以立法的形式进行规定，是非常必要和重要的，势必对我国金融控股公司风险的事前预防和控制起到重要的作用，进而有助于我国金融控股公司监管效率的整体提升。

（一）有利于改善我国金融监管激励不相容的现状

一般情况下，虽然很难给金融监管激励不相容给出一个精确的定量结果或者准确的概念，[4]但却可以通过我国目前金融监管体系下的资本充足率，不良资产数量，金融机构的违法率等方面的情况充分说明。虽然，近些年我国政府非常重视并大力加强金融监管工作，但监管的绩效却仍然不容乐观，不良资产居高不下，资本充足率偏低，金融机构违规经营的情况极其普遍，这些都和我国长期以来实施的强制命令式的，直接的、单纯外部金融监管有着密切的联系，忽视和压制了其他机制对于金融监管的作用，金融监管激励不相容，不但花费大量的人力和物力，却没有达到理想的监管目的，同时，也压抑了被监管者自身的发展和金融创新的能力，不利于我国金融业整体效率的提升。因而，在对金融控股公司进行监管立法设计的时候，应该充分考虑到我国目前金融监管激励不相容的现状，尝试引进预先承诺制，这将充分调动金融控股公司自身的能动性，节约我国金融监管的成本，避免行政命令式监管的无效和失灵，从而引导并最终实现监管者和被监管者目标的统一，提高对金融控股公司监管的整体效率。

（二）有利于提升金融监管机构的效率

随着金融全球化趋势的进一步加强，金融体系的风险也在逐渐增大，一国金融监管当局在信息不对称的客观现实中处于更加不利的地位。因此，有效的金融监管在更大程度上应更多地取决于金融机构的自律和市场机制作用的发挥，应该将由一国政府外部施加的行政强制性监管同金融机构内部自发的内控制度有机地结合统一起来，通过建立激励相容的监管制度，诱导金融机构在实现其自身利益的同时，也有效地实现一国金融监管当局的监管目标。相对于前几个阶段的监管方式来说，运用预先承诺方法对其进行预防性监管，可以避免和克服以往“一刀切”式监管方法的诸多弊端，充分发挥金融控股公司自身的积极能动性，使金融机构做出的行为与监管机构的监管目标逐步统一，从而实现激励相容的监管效果，使监管更加透明化和公开化。监管机构只负责金融机构在没有实现预期承诺时候的惩罚和制裁，节省了金融监管机构大量的监管成本和不必要的费用开支，尤其是对由于信息不对称所造成的监管无效和失灵情况将起到很好的避免和预防作用，必将提高金融监管机构对金融控股公司的整体监管效率。

（三）有利于金融控股公司的规范和发展

金融控股公司作为我国金融分业体制下实现混业经营目的的一种组织创新模式，其产生的主要动因和缘由就是通过对有限的金融资源进行最大效率的整合从而发挥规模经济、范围经济和协同效应，实现经济效益的最大化。如果仍然按照我国以往机械的、“一刀切”式的金融监管模式进行，不但不能起到很好的监管效果，甚至会因为信息和经验不对称等问题造成对金融控股公司发展不必要的压制和束缚。而运用预先承诺方法对金融控股公司进行预防性监管，可以充分发挥激励相容机制的作用，使金融控股公司自身承担较少的约束和行政干预，在其保持资本水平和风险水平相称的前提下，可以根据自身的经营业务特点自主的进行安排，这就极大的调动了金融控股公司的能动性使其自觉的对自身面临的风险进行合理的预测和内部控制，这就在维护了我国金融安全与稳定的宏观金融秩序的同时促进了我国金融控股公司的规范发展和创新。

（四）有利于缓解金融监管者与被监管者之间的利益冲突

金融监管当局和金融机构之间是存在着明显利益冲突的，一般来说，金融监管当局更多重视的是本国金融体系的安全与稳定，投资者利益的保护。而处于被监管者地位的金融机构，往往受利益的驱动，以实现经济利益的最大化为其最终目标，为了经济效益而忽视或牺牲经营安全的情况屡禁不止，这种短期行为在金融控股公司的经营中表现得最为清晰。这就产生了监管者和被监管者两者之间的利益冲突问题，金融监管当局越是想实现监管目标，被监管者越是想尽方法规避和逃脱监管。因而，将预先承诺方法引入到我国的金融监管领域，并以立法的方式进行规定，将有助于引导被监管金融机构和市场机制这两种力量共同支持金融监管机构监管目标的最终实现，也将改变我国以往行政命令色彩浓重的金融监管方式，对缓解金融监管者和被监管者之间价值目标的冲突将起到积极的重要作用。

参考文献：

[1]ArupratanDaripa＆SimoneVarotto1998．“Valueatriskandprecommitmentapproachestomarketriskregulation”EconomicPolicyReviewFederalReserveBankofNewYorkissueOctpages138．

[2]张荔等著．发达国家金融监管比较研究[M]．北京：中国金融出版社，2003．

[3]卫新江等著．金融监管学[M]．北京：中国金融出版社，2005．

[4]李成，王菁．构建预先承诺制的激励相容监管机制的思考[J]．金融教学与研究，2004，（5）．