高等教育投资融资机制改革研究
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编者按：本论文主要从我国高等教育大众化进程的不断推进;我国高等教育大众化进程的不断推进，必然要求高等教育投融资制度的改进和创新等进行讲述，包括了我国高等教育成为全球最大规模，是在原有经费筹措体制下实现的、财政投入不足是制度性不足、保证财政投入需要二项制度的改进、分级财政体制与高等教育分级办学体制的冲突，要求中央财政在高等教育上承担更大责任等，具体资料请见：
论文摘要：目前，中国高等教育全球最大规模的形成，已经将其支撑体系的投融资体制改革推到了十字路口上，高等教育的投融资体制改革已经迫在眉睫，没有退路。本文从高等教育的财政投入、融资体系、多元化办学及产权改革三个主要方面，分析了其在社会主义市场经济背景下存在的制度性问题，并提出了制度改进的思考和意见。
自从1999年高校大幅度扩大招生规模以来，我国高等教育得到了跨越式发展。截至2004年，全国共有各类高校2236所，其中普通高校1731所；高等教育在校生人数已达2000万人，已经成为全球规模最大的高等教育，并将继续扩大；高等教育毛入学率为19％，比1999年提高了8．5个百分点。标志着我国高等教育已经进入大众化阶段，正向着高等教育普及化阶段逐步推进。
一、我国高等教育大众化进程的不断推进。对原有高等教育的经费投入制度提出了严峻挑战
1．源于我国的巨大人口压力，我们必须清醒地看到两个无奈的事实：一是由于中国特色社会主义伟大事业的要求，我们必须建立世界上规模最大的教育体系；二是我国的经济实力实在难以理想地支撑这个庞大的体系。作为一个发展中的大国，在未来相当长的时期内，都将面临发展资金不足的问题。其实，并不是我国的经济实力不能支撑这一规模，核心的问题源于计划经济的教育经费筹措体制与市场化背景下的教育发展的矛盾冲突，也即我国目前还没有建立起基于市场经济背景下的高等教育投融资制度。
2．我国高等教育成为全球最大规模，是在原有经费筹措体制下实现的，其支撑的投资体系仍然是仅能维持“精英教育”阶段需求的基本体制，没有经过重大调整和变化，缺乏制度改进和新制度的建立，是一种体制内饱和扩张，原有体制的效用已经最大化。一些在“精英教育”阶段困扰我们的投入顽症和制度性缺陷，还将继续在我国保持并在不断增加的高等教育规模中存在，在推进高等教育“普及化”的进程中存在。“穷国办大教育”描述的是我国的现实情况，但事实上，“穷国办大教育的出路在于制度安排的改进”。这就要求我们必须在社会主义市场经济的宏观背景下，探索构建能够支撑我国高等教育进一步发展的新的投融资体系。这些制度包括公共教育财政制度、高等教育融资制度、高等教育产权制度。
3．我国教育经费的来源主要以财政拨款为主、辅之以征收用于教育的税(费)、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金(简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”)等多渠道。对高等教育而言，主体来源是“财政”、“学费”和“贷款”三部分。
二、我国高等教育大众化进程的不断推进，必然要求高等教育投融资制度的改进和创新
现实情况表明，目前构成高等教育经费主体的财政投入不足已经成为“习惯性不足”；收费制度尽管距培养成本尚有较大差距，但总体水平已经不低，接近目前社会收人承担极限；融资制度尚未建立，融资手段比较单一，但融资风险已开始积聚。从公共教育财政制度对高等教育的投入来看，我们认为存在七个方面的制度性问题需要进行改进：
1．财政投入不足是制度性不足。我国高等教育办学体制是以政府办学为主，并且这种情况还将长期存在。这一基本的办学体制决定了我国高等教育主要依靠公共教育财政支撑。事实上，无论现在还是以后，我国的公共教育财政都没有能够完全负担，目前，不少“2ll工程”大学的财政投入仅占学校经费的20％。我国高等教育的投入不足是两个方面的。首先是我国公共教育经费总量一直处于严重短缺之中；其次是高等教育经费本身一直处于一个较低水平。高等教育经费的财政投入长期处于“减额投入”、“低水平投入”的状况，经过长期博弈，从财政投入不足，已经上升为制度性的“习惯性不足”；从“少量不足”上升为“严重不足”；从短期不足成为长期不足；从部分不足成为全面不足e这正是我国高等教育乱收费长期存在的根本原因。必须从制度设计上予以解决，彻底改变公共教育财政的“弱势地位”。
2．保证财政投入需要二项制度的改进。财政投入不足不仅仅是认识问题，而是一个缺乏制度保障的制度缺陷问题。缺陷的核心在于财政教育预算和支出制度的改进，以及建立事权和财权相统一制度。因此，长期存在的财政投入不足。不是不可以彻底解决，解决的切人点在于这二项制度的改进。
3．分级财政体制与高等教育分级办学体制的冲突，要求中央财政在高等教育上承担更大责任。我国目前实行分级财政体制。在高等教育的中央投入上，通过强制性下放高校的管理体制改革，表现为中央财政“逃避责任”。截至2004年。全国共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所属的“2l1工程”高校仅有73所，加上中央部委所属高校共120所。也就是说，在分级财政体制中。中央财政以全国2／3的总财力。承担了1／20的高校财政投入，而地方财政以1／3的财力，支撑了全国高校的95％的高校投入。全国这种财力与责任的不恰当划分，是促使有限地方财政投入陷入“无钱化”、“低水平化”，并成为“习惯”的又一体制性根本原因。
高等教育这种具有“外溢性”的准公共产品生产本身。表明高等教育不是地方性准公共产品和服务，它要求中央财政承担更大的责任，改变目前作为高等教育财政投入的一个基本制度转移支付的制度性空白状况。因此。建立高等教育财政转移支付制度是一种制度改进的必然选择。也是一种较“中央财政上收部分高校”改革相对成本最小化的选择。
4．义务教育和高等教育的财政经费的比例调整，是一个渐进的投入替代过程。在教育内部财政经费的划分上，一直存在高等教育比例过大的意见，并逐步成为热点．有其合理性。但必须清楚看到。在目前我国高等教育公办一体化格局下，在高等学校产权制度和格局没有重大改变的条件下，任何削减高等教育经费的行为都将对高等教育形成长期损失。义务教育、高等教育财政投入合理比例的调整是一个渐进过程，必须首先理顺和解决教育财政投入总量问题和高等教育产权问题。其调整改革的初始条件是产权改革形成的投入替代，而不是无替代的直接减少。
另一方面，必须看到，目前高等教育成本分担、贷款及融资等正在成为财政减少投入、拖欠投入的“借口”和“依据”。这一状况的出现，对高等教育的负面影响也将是长期的。高等教育贷款融资等其他筹措经费形式，不能成为财政性逃避责任，调减投入的借口。
5．财政资金投入方向的公平问题。从中央到地方，财政性高等教育投入主体不应是优质的重点高校建设、2l1高校建设，而应作力于高教“公平性”的体现上。即高教资源总量扩大，整体水平提高，一般高校、社区性学院的建设上。优质高等教育应是“选择性”的，不应成为财政投入的重点方向。
6．发行“教育券”。作为一种政府债券。是政府运用财政手段。在财政投入不足情况下的一种负责任的选择，也是一种现实选择。
7．民办高校财政补贴制度空白。要实现公办高校和民办高校共同发展，共同支撑我国高等教育的格局。作为重大制度空白。财政性高等教育补贴制度缺少民办高校部分。
从高等教育的融资制度建立方面讲。我们认为。需要从六个方面进行改进和创新：
1．维持全球最大规模的高等教育。必须依托财政投入和融资“双重支撑”。高等教育融资是高等教育在市场化背景下出现的新事物。也是提供准公共产品和服务的公共生产企业的可行选择。事实上，在我国近年来高等教育完成从“精英教育”阶段向“大众化教育”阶段的历史性转变中，融资，从一开始就扮演了一个相当重要的角色。并且这一角色在社会主义市场经济背景下。还将继续扮演下去。有必要强调的是，2003年底。中国人均CDP突破1000美元，但在发展中国家中仍处于中下水平。作为发展中的人口大国。要维持世界上最大规模的高等教育的发展和提高。仅仅依靠公共教育财政体系是难以支撑的。必须是“双重支撑”，金融体系的支撑作用必须加快建立和充分发挥。
目前。全国高等学校的贷款总量已近千亿。风险也正在累积，但对高等教育融资的相关研究和政策指导并不多见；对发挥金融体系在高等教育发展中的作用缺乏理论的系统讨论和相关体系的健全；由于高等学校作为我国的事业单位的理论限制。对高等教育利用金融体系的边界、途径、方式以及高等教育本身的相应改革、体制建立和完善。还缺乏理论考察和指导。而与此同时，其他诸如新闻、出版等事业单位的改革已经取得成效。
2．融资结构与融资方式多样化选择。正是因为高等教育以政府为主的办学体制，导致了我国高等教育融资的主要方式以信贷资金为主，其中政府担保贷款是主要形式，并且主要是商业银行贷款。但事实上。高等教育可以选择的融资手段是多样化的，并不仅仅限于此。其他融资方式，包括设立政策性银行融资、资本市场融资、股权融资、金融租赁、收费权质押等方式。因此，探索建立和完善高等教育的融资制度既是当前的紧迫任务和必然选择，也将伴随高等教育从大众化到普及化的整个过程。
3．建立健全融资体系和相应中间载体。探索市场经济条件下，金融体系与高等教育体系的“银校结合，相促发展”关系，我们发现，现行的高等教育在体系上有很多重大缺环，包括如组建教育投资机构、金融租赁机构、相应担保机构等诸多金融中间载体。探索急需建立并予以完善。
4．理顺高校资产管理体制和相应“委托一”关系。探讨高等教育的融资体系建立，一个不可回避和必须理顺的问题是高等学校产权的管理体制，即高等学校产权所有者存在“缺位”现象。各级教育行政部门既是高等学校产权事实上的所有者，又是高等学校运行的管理者。实际上，在高等学校的产权管理问题上，同样存在“双重委托一”关系，而且第一重“委托一”关系中，所有者“缺位”。教育行政部门是第一重“委托一”关系的代表，高等学校的资产由国有资产管理部门(举办者)委托教育行政部门，第二重“委托一”关系中，高等学校具体运行由教育行政部门委托高等学校办学者，而教育行政部门仅仅作为管理者存在。而现实情况是教育行政部门既是所有者也是管理者，行使双重职能，其所有者(国资委或相应基金会)“缺位”，导致高等学校产权管理不顺，相应改革难以启动，融资存在体制性缺失的障碍。
5．加快银行体系制度创新。严格地说，高等学校作为提供准公共产品和服务的公共企业，不能以营利为目的，其公益性大于营利性。因此，在处理高等教育与金融体系的关系时，商业银行经营目标的利润最大化，有损于高等教育双重目标的实行，故尽快建立独立体系的政策性教育发展银行的重要性和必要性，就显得尤为突出。我国现实情况是，金融体制改革目前已经进入攻坚阶段，整个银行体系的改革时间紧迫、压力巨大、困难重重，在这种情况下，政策性的教育银行的建立时间只能靠后，必须等待新的银行体系建立并顺利运行后，才能有所动作。
6．积极探索产权融资方式。产权融资是企业融资的基本方式，也是公共企业融资的一种成熟的主要方式，而在我国现行的高等教育的融资方式中，基本没有引入和采用。我们认为，在市场化背景下，作为提供准公共产品和服务的公共企业，有必要从现阶段开始，进一步放宽管制，加快股份制等产权融资形式的探索步伐。
从高等教育产权改革和多元化办学方面讲，我们认为，需要从四个方面进行改革探索：
1。宏观经济体制环境要求和呼唤高等教育产权进行相应改革。减少政府财政压力、吸引社会资金参与办学的一个重要途径是大力发展民办教育。
目前，我国高等教育多元化办学的基本格局已经形成，各种形式的民办高校已经成为我国高等教育的一个不可缺少的组成部分，但和国外相比还有较大差距。目前日本高等教育中，私立高校和私立高校在校生人数分别占全部高等教育相应比例的72％和73％。我国目前非国有经济对GDP的贡献率已达63％．对工业增加值的贡献已达74％，民营经济已渗透到国民经济几乎全部领域。但我国高等教育多元化办学的实际状况与现实可能之间仍然存在较大差距。我国高等教育的发展已经进入了一个新的历史阶段，我们必须对高等教育的办学格局进行重大调整，从建立公办与民办共同支撑我国高等教育的新格局的高度，重新审视和认识民办高等教育的地位和作用，进而进行政策调整。
另一方面，在公共财政普遍支出膨胀和发展中国家总体财政必然短缺的双重压力下，解决问题的唯一出路是依赖产权问题上的制度创新改革。可以说，中国高等教育投入的根本改善进程就是中国高等教育产权的改革进程，两者是密切相关的因果关系。
2．多元化办学需要制度性保障。尽管在促进民办高等教育的发展上、从中央到地方已经出台了一系列优惠的法律法规、政策措施，但必须有制度性的保障，包括探索建立实行对民办高校一系列财政补贴的制度；放宽高等教育管制，放开高等教育产业，允许部分公办高等学校进行改制试点，形成一批公办高校通过改制成为混合体制或民办高校。准公共产品和服务的提供，可以是公共企业提供，也可以是私人企业提供，还可以混合提供。无论是公立高等学校，还是私立高等学校，只要是为社会提供准公共产品和服务的，财政都有责任予以投入和补贴，不同的是额度的差异。
3．高等教育服务混合提供的主要形式。调整和改革现有以公办为主的办学格局，一是放开民办市场，放松管制。增大民办比例，加速民办发展；二是不设禁区，探索股份制改制。中国经济改革的一个成功经验是允许体制外生长。以独立学院模式为主，扩大范围，高起点建设一批民办独立学院，扩大规模，探索成熟的运行及管理体制，逐步过渡到多元化的办学主体共同举办的格局；三是进行公办高校改制试点，有条件的允许高等教育产权进入资本市场，允许上市公司整体收购或部分收购，允许上收公司成为高等教育举办者；四是允许民间优质资本以产权收购的形式进入高等教育，有选择的进行高等教育产权股份制试点，引人多个办学主体；五是贯彻“保留两极，放开中间”原则。保留社区性学院是政府体现高等教育公平性、覆盖性责任的基本载体，保留优质重点高校是中国高等教育结构现状使然，资本逐利原则必然导致非财政投入进入的重点不是社区性学院或非优质学院。
4．广泛实行市场化统筹、社会化融资，推进高校后勤社会化。以市场换取融资，吸引社会、民间资金，采取BOT等系列模式，推进股份制改革。对高校网络建设、通讯、电力、供水、医疗、餐饮、超市等，全面进行后勤社会化改革。
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