高等教育融资制度困境策略研究

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编者按：本论文主要从高等教育融资制度有效供给不足的原因；融资制度安排的核心是效率；如何创建有效率的融资制度安排等进行讲述，包括了高等教育融资制度设计的要素成本、新的融资制度安排的预期实施成本、解决融资制度有效供给不足的可行方法是，为融资选择或者创新出尽可能多的有效率的融资制度安排等，具体资料请见：

【论文摘要】高等教育大众化进程面临融资困境，有效的融资制度安排供给不足是主要原因。政府在高等教育融资制度安排变迁与创新中占据主导性地位，应当发挥公共财政在建立公共投融资体制中的主导和引导作用。市场机制对高等教育融资制度安排的变迁和创新具有决定性的作用。

【论文关键词】高等教育公共投融资市场型融资制度安排

本文研究的高等教育融资是指以高等教育可持续发展为根本目的，以制度绩效为核心，辅之以公共投融资和市场型融资等制度创新手段，为高等教育事业发展筹措充足资金。由于公共财政体制和高等教育融资制度的改革远远滞后于经济体制改革和全国教育事业发展的进程，高等教育经费紧缺现象仍未能得到有效改观。

一、高等教育融资制度有效供给不足的原因

高等教育融资制度供给不足，或者说是制度变迁滞后于高等教育的现实发展，其主要原因是以政府为主导的强制性(或称为外源性)高等教育融资制度僵化和自我封闭制度变迁的过程是从历史制度决定的结构中的一种制度安排的变迁开始的，然后逐渐延伸到其他安排…从历史演变路径考察，高等教育融资制度安排供给不足的最主要原因在于强制性融资制度安排创新机制不健全而面临种种阻力，具体表现在以下几个方面：

一是高等教育融资制度设计的要素成本。强制性融资制度创新通常是由政府部门垄断进行的，如果政府部门要制定出与不断变化的高等教育融资需求相适应的制度，那么它就必须具备大量熟悉高等教育活动、市场机制、财政制度以及各种法律、法规的成员，这些成员在设计制度时还不能受到各类寻租行为的影响。二是新的融资制度安排的预期实施成本。强制性融资制度安排变迁也取决于行为人的成本一收益预期，如果政府部门推行强制性制度变迁的成本高于其自身的收益，那么，即使潜在的新的融资制度安排更有利于高等教育部门的发展，它也会因为实施的预期成本太高而无法推行。三是现存制度安排影响融资制度创新的能力。现存各类高等教育融资制度环境已经形成了一个既得利益集团或者一种既得利益的格局，尽管当强制性高等教育融资制度出现不均衡并可以从制度创新中获益时，既得利益集团也会竭力维持现存制度，这导致了制度变迁过程中的“路径依赖”。

此外，市场型高等教育融资制度安排之所以兴起，是因为经济体制和政治制度变迁或者意识形态的更替形成了制度选择集合的改变，政治制度和意识形态的变迁也逐渐容忍了高等教育组织的“有偿”服务，这体现了大学的利益需求。但是，自发性的市场型高等教育融资制度安排会供给足或者无效率，其原因不外于两点：一是融资制度安排的需求诱致性变迁受到制度环境的约束制度环境和其他外部条件给新的融资制度安排限定了空间和边界，即使高等教育融资制度变迁带给融资主体的预期收益大于预期成本，但如果新的制度安排可能超过制度环境所允许的边界，那么新的融资制度安排就难以出现。二是融资制度安排与宏观政策要求发生冲突。例如，大学乱收费侵害了居民接受教育的公平权利，无限度的举债行为在代际之间转嫁了超越正常规模的建设性负担。这些无效率的、自发的融资制度安排还在社会和政治领域产生了负面影响，政府必然会阻止这类融资制度安排。

二、融资制度安排的核心是效率

高等教育大众化进程中的经费短缺是世界范围内的难题，我们所面临的问题是怎样合理地分配有限的剩余资源。在一个资源短缺的经济中，高等教育的发展更是不可避免地面临经费供给缺口；但一个新兴的市场经济更为高等教育组织创造了巨大的潜在利益。制度安排的合理性表现为效率的提高，高等教育融资活动能否将潜在资源转化为可用资源，其关键在于融资制度安排是否有效率。高等教育融资制度安排的效率问题不仅要测算经济利益，更要衡量这种制度安排对社会整体福利的影响。

有效率的制度最根本的特征在于它能够为社会博弈局中的所有行为主体提供一组有关权利、责任和义务的规则，能为一切生产性的“创租”活动提供一个广阔的激励空间。因而，高等教育融资制度安排的效率表现在以下方面：第一，允许高等教育融资主体追求合法利益。正确界定政府、高等教育组织、居民和其他投资人在高等教育融资活动中的经济利益，对高等教育财政投融资制度安排的影响非常深刻。在旧的意识形态对经济行为逐渐失去约束力时，人类趋利避害的本能促使其理性地选择能够创造并获取利润的活动，高等教育组织也不例外。第二，建立权利与义务对等的激励机制和约束机制。高等教育融资制度安排实质上是一组激励与约束规范，规定了每个融资主体的权利与义务，使人们以利他为前提而以自利为目的的行为得到充分激励，并遏制在逐利活动中的机会主义行为和道德风险。在高等学校建立有效的法人财产权制度，改进高等学校的内部治理结构，可以让高等教育组织既能从融资带来的高等教育发展中获益，又能对无效率的、损害社会整体福利的行为人进行相应惩罚。第三，让融资主体自由选择或创造最佳融资制度环境。受到信息不完备、自身知识有限等因素的制约，融资主体所选择的制度安排并不一定是有效率的或是效率最大化的。良好的法律制度通过降低投资的不确定性，改善了投融资双方在信息不对称情况下博弈行为预期和博弈的均衡结果，促进了外源融资的发展。法律与金融制度直接影响了高等教育融资主体从外部融入资金的能力，并通过这种外源融资能力问接影响了融资主体获取经济利益的能力，进而决定了内源融资的水平。在市场机制引导下，融资主体更会通过“边干边学”的方式选择或能动地创新在现有条件下所能达到的最佳的融资制度环境。

三、如何创建有效率的融资制度安排

解决融资制度有效供给不足的可行方法是，为融资选择或者创新出尽可能多的有效率的融资制度安排。制度安排创新的出发点是改变原有无效率的利益制度安排体系，建立融利益激励与约束、利益增长与协调于一体的制度体系。

(一)正确划定高等教育融资活动的边界

不应当事先(或人为地)假定所有高等教育组织都是非营利性的，当前最重要的是区分谁能够享有或不享有大学的“剩余索取权”。如果大学的治理者不能全部或部分地分享剩余索取权，那么大学的“营利”就永远以事业基金形式成为事业法人财产权；反之，如果大学的治理者能够全部或部分地分配剩余索取权，大学运营就成为以“营利”为目的的企业活动。另外，以资产(现金或实物资产)或人力资本(无形资产)参与高等教育活动并获得报酬，如果是在“适度”范围之内则应被视为正常的教育成本，但是，如果治理者利用社会与大学之间的信息不对称，产生诸如在职消费之类的机会主义行为，给高等教育形成超额成本负担时，这就产生了隐性的利益索取。高等教育组织呈现的这种复杂特征，使我们划定高等教育融资活动边界时必须十分谨慎。可以将高等教育组织划分为不具剩余索取权(各类大学)和具有剩余索取权(高等职业培训组织)两类。对后者采取企业化运作，融资活动也应遵循企业融资规则。公立大学承担了向普通居民(特别是贫困家庭)提供普遍的高等教育机会的公共责任，应当体现并提高我国高等教育资源配置的公平性。公立大学的投入应当更多地来源于公共财政的各级税费收入，亦即由政府代表全体私人部门(企业和居民)分担公立大学的主要成本。所以，公立大学的融资活动应该是从属性的和补充性的，其活动形式以公共投融资为主、市场型融资为辅，在以学费方式分担培养成本时，必须加强对贫困家庭大学生的直接补助和间接资助。

民办大学承担了向社会提供良好高等教育服务的任务，通过与公办大学的合作与竞争，来体现并全面提高我国高等教育资源配置的效率性。从长远发展看，民办高校必须是优质高等教育资源相对集中的地方(以办学体制的深入调整为手段)，必须具备与公办高校竞争的资格。应当充分认识民办教育融资在增进公共利益和优化高等教育资源配置效率中的极其重要的作用，但也必须防止“市场失灵”在民办高等教育融资活动中产生负面作用。

(二)政府在融资制度创新中的主导作用

在公共财政体制下，财政部门是政府的理财主体，从传统经济向市场经济过渡期的公共财政有一个十分重要的任务——引导社会建讧与经济体制转轨相适应的融资制度安排，以弥补因财政淡出而留给高等教育融资领域的空白．政府在高等教育融资制度创新中的主导性地位，通常应当表现为国家财政的公共投融资功能，即以政府信用作担保，在国内外资本市场有偿筹集资金，并将其投向高等教育的政府行为，它有三个特点：一是有偿性，即必须归还本金并支付一定的利息；二是周期长，通常在l0年以上或更长；j是数额大，主要应用于大学的阶段性的大规模建设。具备上述三个特征的高等教育公共投融资能够将大学的建设性成本进行长期、稳定的摊销，规避财务风险，避免短期过度向居民分担成本。

从更深层次分析，高等教育融资活动的实质是社会资源再分配。市场经济体制建立后，市场机制在社会资源的配置中逐步发挥基础性作用，政府在高等教育融资活动中所担当的角色不应当仅局限于做高等教育投资主体，而是应当成为集融资规则制定者、实施融资制度的监督者、多元融资主体的成员等角色于一体的“多面手”。政府参与并监督高等教育融资活动的最终目的是为高等教育的发展挖掘更多的社会资源，激励这些资源投入高等教育事业，在让高等教育事业获得发展的同时，也让社会资源取得合理的回报。不过，一个有效率的高等教育财政投融资制度安排，必须明确划分政府投融资与私人部门投资的边界。政府介入经济活动的原则是有限地纠正市场失灵，并且还要防止“政府失灵”。因此，政府对高等教育投融资应遵循的原则是：凡是私人部门和市场机制能够解决的问题，或者解决上述问题时市场的效率高于政府的效率的，则政府原则上都不应当介入。

(三)发挥市场机制在融资中的重要作用

市场机制是市场经济调节社会资源配置的基础性方式，是经济效率的保证机制，它对高等教育融资制度安排的变迁和创新同样具有决定性作用。将市场机制引入高等教育融资活动，就是对经济活动的成本与收益进行核算(确保融资行为的经济效率)，辅之以必要的激励措施以提高融资主体的能动性(从而实现融资活动的社会效果)。不仅市场型融资制度安排需要市场机制调节利益关系，高等教育公共投融资制度安排也应当引入市场机制。这是因为。由于布坎南所定义的财政幻觉，高等教育组织会认为政府负担高等教育的成本是没有代价的，而事实上，财政投入是行政力量支配下的社会经济利益分配方式，财税部门要付出巨大的征管费用，这就给高等教育融资造成了很大的外部成本。只有将外部成本充分内在化之后才能够对融资主体形成有效的“成本一收益”约束机制，既减少资金融入过程中的效率损失，又提高资金运用过程中的效益。

市场型融资制度的形成与演进实质上就是将外在利益内在化的过程，在配置高等教育资源时促使大学具有自主性、竞争性和对市场机制的适应性。市场机制在高等教育融资制度安排创新中发挥作用必须具备以下条件：(1)高等教育组织内部引入市场机制，提高大学与高等教育机构内部的资源配置效率，增强成本约束和收益激励的力度，促进经济活动主体的融资需求；(2)调整高等教育组织的职能，将大学办成专司教学与科研活动的主体，把基础设施建设与管理、后勤服务体系和科技成果转化等交给社会或另行成立的项目公司进行；(3)高等教育事业与高等教育产业部门分别运营，在高等教育事业部门硬化预算约束机制，高等教育产业部门则充分运用市场机制来约束；(4)需要较为完善的市场经济秩序和金融制度环境，将大学建成真正由校长负经济责任的事业法人；(5)将财政专项资助手段与高等教育组织的市场型融资方式有机结合，特别是基础设施的项目型融资更需要政府信用和公共财政资金作担保。