高等教育评估中的政府行为探析

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一、有形和无形的手———高教评估中的三种政府行为模式

(一)前苏联和法国的集权模式———政府控制评估的整个系统和各个环节1966年,前苏联政府设立“高等学校检查局”,代表国家对高校进行检查和评估。法国1984年新《高等教育法》出台,被法国总统称为法国高等教育体系中的一项主要改革的举措就是:宣布设立“科学、文化和职业公共高等学校国家评估委员会(简称“法国国家评估委员会”),专司对法国高等教育机构进行综合性的整体评估活动。政府通过它们统一和控制全国高教评估活动。从评估目的的确立、评估指标的选择、指标权重的分配、评估信息的收集、评估标准的确定、评估结果的获得,直到评估结论的解释,可以说,评估活动的每一个环节都离不开政府的直接参与,渗透着政府的意志和价值取向。政府不仅垄断着院校和专业的合格评估,而且也全面左右着各种水平评估和选优评估,并把所获得的信息和结论直接与教育行政决策联系起来,评估的权威性强,影响力大。在这种集权模式下,各种社会评估活动较少,影响不大,而高校的自评活动更多的是配合政府行为,其主体意识淡薄,作用十分有限。

(二)美国合作模式———政府不直接参与评估活动,而与民间评估组织密切合作,互相支持与集权的政府行为模式相反,美国是一种典型的合作式的评估模式。社会没有官方或半官方性的评估机构,政府不参与、干涉评估活动,不制定评估政策,但这并不表明官方与高教评估绝缘,政府充分尊重评估,支持评估,依靠评估,以其特定的方式,象一只看不见的手,作用于评估活动之中,实现其管理理念。众所周知,美国民间评估活跃,由“中学后教育鉴定委员会”(CouncilonPostsecondaryAcreditation)负责的院校和专业鉴定,由国家研究会(Na-tionalResearchCouncil)组织的博士点评价,和类似《美国新闻与世界报道》组织的大学排行榜评估构成美国高教评估系列,而院校和专业鉴定居于核心地位。政府正是与鉴定组织密切合作,通过其中介作用实施影响。

(三)荷兰和英国的指导模式———政府对校外质量评估实施元评估或建立中介性的质量评估机构介于政府集权和合作模式之间的是指导模式,这种模式兼具前二者特点而呈显中间色彩。政府既不直接插手评估又不脱离具体的评估活动,放弃其在评估中的影响,而是通过特殊的方式参与评估,发挥政府的指导作用,使各评估主体、评估主体和客体之间,统一协调,达到平衡。典型的方法有两种:其一,荷兰政府的元评估。根据荷兰政府的规划,高等学校负责内部的评估,外部的评估由荷兰大学协会、荷兰高等职业教育学院协会主持,进行同行评估,而隶属于政府的高等教育视导团则充当“元评估”者的角色,负责对前者所实施的评估和后续评估过程和结果的合法性进行监督、复查,并通报教育、文化和科学部。其二,英国政府的中介机构。80年代迫于形势的需要,英国高等教育建立了评估制度。评估的重心是学校自评和同行组织———高等教育质量委员会的质量审核。政府为了加强对高校的控制,建立了类似于大学拨款委员会性质的高等教育基金委员会这一独立的中介组织,并下设质量评估委员会,与高等教育质量委员会并行,对全国高等教育质量进行评估。由于其评估结果作为政府对高校资助决策的依据,因而具有强烈的政策导向,其行为体现着浓厚的政府色彩。英国政府正是通过中介机构的途径,以财政拨款的机制有效地实现了它对高等教育的干预和控制。从目前英国高等教育基金委员会与高等教育质量委员会合并,质量评估机构单一化的趋势来看,政府在评估活动中的间接指导作用正在进一步加强。

二、高等教育管理体制———高等教育评估中政府行为模式归因

高等教育评估作为政府获取反馈信息、实施质量控制管理的一种有效手段和方法,对各国政府的意义和作用是一致的,通过以上对政府行为模式的透视,可以看出政府参与评估的巨大差异性。这种差异直接源于各国高等教育管理体制的差异。

(一)高教管理体制规定了政府在高教评估中活动的空间与能量大小,决定了政府行为的性质和方式评估是政府管理高等教育的一种手段,是政府与高校、社会联系的纽带和桥梁,其运行过程和结果必然集中体现三者之间相互的权利、责任和义务,反映教育管理体制。政府要按照管理体制所设计的轨道在评估中活动,衡量自己的行为。美国高教管理体制的特点是分权与自治,法律没有赋予联邦政府管理高等教育的权力,高等教育的兴办与管理集中于各州,而高校又高度自治,政府直接管理很少。因此,政府采取合作的方式参与高等教育评估,充分利用、支持活跃成熟的民间评估。前苏联和法国是高度集权的高等教育管理体制,政府直接管理高等教育的方方面面,高校拥有的自主权很少,而社会、民间参与高等教育管理则更少,这样的体制决定了高教评估的主要依靠力量只能是政府,政府行为在高教中起着决定性的作用。

(二)高教管理体制发生了变化,高教评估中政府行为模式也必然发生嬗变,后者要与前者相适应在90年代以来世界性的高教评估浪潮中,各国政府在高教评估中的作用和能量都发生了不同程度的转变,尤其引人注目的是,各国政府在高教评估中行为角色定位,与高教管理体制改革密切适应,日趋由集权和合作两个极端的模式走向中间的指导模式。如荷兰,政府在高教评估中元评估角色是随着政府高度集权的体制向高校自我发展、自我约束过渡而逐步确立发展的,而一向尊重大学自治传统的英国政府,90年代加大了对大学的控制和管理,在评估中通过高等教育基金委员会中的高等教育质量评估委员会这一中介组织的控制,政府的作用从无到有,由弱到强。

(三)高教评估中政府行为又反作用于高教体制的改革与完善当前各国政府在评估中的态度是认真和积极的,他们抓住评估运动这一有利的良机充分利用评估鉴定、自省、中介、参谋、批判的多项功能,在实现其宏观管理中转变政府职能,赋予高校、社会应有的管理权利,调动各个方面的办学积极性,促进高教管理体制的改革与完善。例如,法国高教评估虽然是政府集权行为,但评估机构独立于教育行政管理部门之外,直接向总统负责,不强迫高等院校接受其意见,而只是证实大学运行机制不良的症结所在,并提出建议。这种政府行为,改革了拿破仑时代所确立的中央集权式的教育质量控制体制,克服了传统体制带来的整齐划一、生硬僵化、官僚主义、缺乏自治等弊端,而具有一定的灵活性。

三、我国高等教育评估中政府行为模式分析

(一)性质

我国高等教育在办学体制、管理体制和投资体制上,政府仍居于中心地位,发挥主导作用,这就决定了高教评估中政府行为的集权模式。《普通高等教育评估暂行规定》明文规定我国高等教育评估工作由各级人民政府及其教育行政部门组织实施,指出各级评估机构不是民间组织,十分强调国家教育行政部门对高教评估的领导和组织作用,教育界、知识界、用人部门进行的社会评估只是政府评估工作的依靠力量。

(二)我国高等教育评估中政府行为模式的特点

1.强制性。政府作为评估主体具有行政强制性,评估客体必须接受评估主体的工作安排和评估结论,评估建议,例如一所高校必须执行上级教育主管部门或地区教育行政部门关于评估的部署(即使该校在本次的项目已达到较高水平或本次评估意义并不大)。

2.直接性。政府直接组织实施各种类型的评估,取得评估小组构成人员,审核评估方案,批准公布评估结论,接受处理学校对评估工作及评估结论的申诉,控制评估活动的每一个环节,直接体现自己的意志,对评估客体进行价值判断,而不需要通过其他中介机构或民间团体的活动间接地表达自己的意志。

3.复杂性。由于高教评估的集权模式,政府直接参与评估的领导与管理,组织和主持所有的合格评估、办学水平评估、选优评估,负责评估工作的方方面面,评估又揉合进检查与监督,加之高等教育活动本身的复杂性,各高等学校办学条件、办学水平的千差万别,这就注定了政府行为的复杂性和艰巨性。

(三)我国高教评估中政府行为模式的作用与弊端

1.政府行为的积极作用。一是弥补了政府管理方式变革带来的真空,促进了高等教育体制改革的顺利进行。二是推动了我国高等教育评估的研究、试点和完善。三是组织了高等工程本科教育评估、新建普通高等学校的合格评估、学位与研究生教育评估等一系列宏观综合性评估,提高了评估工作的效果,保障了高等教育质量。

2.政府行为的弊端。一是评估主体单一化,不能充分调动社会、学校等评估主体的积极性。在这种主体单一化评估体制下,政府评估多,社会评估少;学校自评配合性强,主体性差;总结性评估多,形成性评估少;社会、学校参与高教评估的积极性没有充分挖掘出来。二是评估标准统一化,影响评估的科学性,不利于高等学校多样化发展。在评估中政府强调整齐划一,评估标准统一性、自定性强,面对千差万别的高校又不能做到具体对待,其评估行为带来过强的共性制约,既损害了评估的科学性,又抑制了高校个性化发展,扼杀了高校的办学特色。另外,在现实中,由于政府的评估缺乏一定的连续性(政府于高校是分离的,工作规律也不同),从而效果的连续性较差,评估信息的反馈相对高校自评具有间接性。三是元评估开展较少,政府行为缺乏评价与监督。现代评估理论特别重视元评估,即对评估活动本身进行评估,保证其评估的科学性,而对凌驾一切社会之上的政府进行评估,目前难以进行。

四、对改善我国高教评估中政府行为模式的建议

政府在我国高教评估事业中的作用应进一步加强,但随着我国经济体制和教育体制的改革,政府行为过强、过细、过宽,过死,存在着不合理、与改革不和谐的地方,需要加以改善,走出一片新天地。

(一)更新观念,实现政府行为由集权模式到指导模式的转变政府由直接管理到宏观管理是高等教育管理体制改革目标之一,在高等教育评估活动中,政府也要更新观念,由过去过多、过细、过死的集权转向宏观指导。首先,对高教评估的主体进行结构性调整,变单一的官方结构为教育界、知识界和用人单位广泛参与、多方介入的多主体结构。成立半官方性质的中介评估机构,支持他们的工作,要有意识地培育、鼓励各学术团体、专业协会、民间组织的评估活动,促进社会评估的繁荣。其次,真正发挥学校自评作用。评估中要尊重教师、学校意见,共同设立评估指标体系,听取其对评估工作和评估结论的意见,充分调动学校参与评估的积极性。再次,做好评估分工。政府集中精力做好新建院校的合格评估和专业的设置审议,其他单项评估和选优评估尽量委托给中介机构和民间机构进行。

(二)规范自身行为,选择评估重点,做好评估服务政府应规范自身评估行为,建立自我约束、自我完善机制,提高政府评估的科学性和高效率。要建立各类评估团体或机构的评估认证制度,组建评估协会,对进行评估服务的各评估行为主体进行指导、监督。制订明确的评估政策,包括物质、精神等方面的鼓励和支持,以调动评估主体积极性,保证高教评估持久开展。政府也要搞好评估信息管理和服务工作,加强政府部门、高校各层次各类评估组织相互交流,研究和学习先进的评估理论与实践经验,促进高教评估的深入开展。